Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 716/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 181/15 oddalił skargę G. R. i A. D. na bezczynność Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia [...] lipca 2015r. G. R. i A. D. zwróciły się do Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] o informację w postaci protokołu i nagrania z posiedzenia Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz protokołu i nagrania ze Zjazdu Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w [...] z 2013 r.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. do wnioskodawczyń wystosowane zostało pismo z informacją, iż ustosunkowanie do żądania nastąpi w terminie do dnia 10 września 2015 r. z uwagi na potrzebę zajęcia stanowiska przez organ kolegialny – Okręgową Radę Pielęgniarek i Położnych oraz fakt, że najbliższe posiedzenie tego gremium planowane jest w dniach 4 – 6 września 2015 r.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. organ wskazał wnioskodawczyniom, że protokół Okręgowego Zjazdu Pielęgniarek i Położnych pozostaje do wglądu w siedzibie Rady, zgodnie z postanowieniami Regulaminu Okręgowego Zjazdu Pielęgniarek i Położnych, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr 1 XXVIII Okręgowego Zjazdu Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia 2 marca 2012 r.

W dniu [...] września 2015 r. Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych odmówiła wnioskodawczyniom dostępu do protokołu posiedzenia z dnia 10 marca 2015 r., powołując się na zapisy Regulaminu Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych, stanowiącego załącznik nr 2 do opisanej wyżej uchwały i ograniczenie dostępu doń wyłącznie członkom Okręgowej Rady.

W zakresie żądania udostępnienia nagrań z posiedzeń wskazano, iż brak jest podstaw prawnych do ich udostępnienia. Jak podniesiono, nagranie ma charakter jedynie techniczny i służy sporządzeniu protokołu. Skoro zaś protokoły udostępniane są jedynie określonym w regulaminach osobom, nielogiczne byłoby oczekiwanie udostępnienia innym podmiotom zapisów audio z tych posiedzeń.

W dniu [...] września 2015 r. G. R. i A. D. złożyły skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W ocenie skarżących, doręczone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem nie wskazuje imion i nazwisk osób, które podjęły rozstrzygnięcie, zaś uzasadnienie nie spełnia wymogów, określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponieważ zaś odmowa udostępnienia informacji publicznej może być dokonana wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, organ pozostaje w bezczynności z zakresie żądania, zawartego we wniosku z dnia [...] lipca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie – odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano w pierwszej kolejności, że wniosek A. D. i G. R. z dnia [...] lipca 2015 r. nie dotyczył informacji publicznej. A zatem do przedmiotowego wniosku, jak i odpowiedzi Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] w ogóle nie była stosowana - i nie powinna być stosowana - ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie organu, ani protokół, ani nagrania z posiedzeń Okręgowej Rady i Okręgowego Zjazdu nie stanowią informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia nawet ogólnego dostępu do obrad kolegialnych organów samorządu zawodowego członkom samorządu, nie nakłada na organy samorządu zawodowego obowiązku rejestrowania przebiegu obrad czy sporządzania protokołów. Tym bardziej ww. ustawa nie nakłada obowiązku powszechnego udostępniania takich nagrań czy protokołów posiedzeń jako informacji publicznej, ani też nie nakłada obowiązku przechowywania takich nagrań. Art. 18 i 19 ustawy odnosi się bowiem do kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, do których nie należą organy samorządu zawodowego.

Natomiast dostęp do protokołów Izby regulują akty wewnętrzne samorządu, które zostały przywołane w treści odpowiedzi, udzielonych skarżącym. Protokoły z przebiegu posiedzenia Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] mogą być udostępniane wyłącznie członkom Okręgowej Rady do wglądu w siedzibie Izby (§ 13 regulaminu).

Odnosząc się do udostępniania nagrań z posiedzeń Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] wskazano, że nagranie ma charakter jedynie pomocniczo - techniczny, powstało bowiem w celu sporządzania protokołu z posiedzenia. Nie ma szczególnej regulacji zobowiązującej do nagrywania przebiegu posiedzenia Rady. Dokumentem obrazującym przebieg posiedzeń Rady jest protokół i ten dokument może być udostępniany określonym w przepisach osobom. Zasady i tryb udostępniania protokołu z posiedzenia określa wyczerpująco Regulamin Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...].

Zatem, jeżeli dostęp do samego protokołu (z zasady zawierającego mniej informacji w porównaniu do nagrania) mogą uzyskać jedynie członkowie Okręgowej Rady (jedynie do wglądu i w określonym miejscu) - to wykluczone jest, zdaniem organu, przyjęcie, że dostęp do nagarnie jest informacją publiczną i dostęp do niego jest powszechny. Takie złażenia są, w ocenie organu, nielogiczne i powodowałyby, że zapis § 13 Regulaminu Okręgowej Rady nie miał by sensu i stałby się martwy. Podobny charakter mają nagrania z obrad Okręgowego Zjazdu. Nagranie to ma charakter techniczny i służy jedynie sporządzeniu protokołu z obrad. Regulamin Zjazdu przewiduje udostępnienie członkom Izby jedynie protokołu i jedynie ten dokument może być przedstawiony do wglądu i to wyłącznie dla członków Izby. Dodatkowo wskazano, że rozpowszechnianie protokołów czy nagrań mogłoby doprowadzić do naruszenia dóbr osobistych osób, których indywidualne sprawy są rozstrzygane w toku posiedzenia.

Wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2015 r., jako nie zawierający żądania udostępnienia informacji publicznej, został potraktowany jako pismo członków samorządu, kierowane do organu Izby i skierowany do rozpatrzenia przez ten organ, o czym skarżące zostały poinformowane. Następnie, po jego rozpatrzeniu na posiedzeniu Rady, wystosowana została do skarżących odpowiedź wraz ze szczegółowym, merytorycznym uzasadnieniem, co uznać należy z zgodne z prawem.

Podniesiono również, że nawet przy uznaniu, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej, skarżącym udzielona została pełna merytoryczna odpowiedź, co oznacza, że organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem wniosek został rozpoznany przez Radę. Nadto, odpowiedź udzielona skarżącym zawierała podpis osoby uprawnionej do reprezentowania ORPiP w [...] (§ 15 pkt 2 Regulaminu Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...]), wskazanie, że sprawę rozpoznała ORPiP w [...], jak również szczegółowe uzasadnienie, co odpowiada wymogom nałożonym przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna.

Zdaniem Sądu I instancji, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że okręgowa rada pielęgniarek i położnych jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie tej regulacji obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został wprost na organy samorządów gospodarczych i zawodowych, jako podmioty wykonujące zadania publiczne. Organizacja oraz zadania samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych określone zostały w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 174, poz. 1038 ze zm.). W art. 2 ust. 4 tej ustawy wskazano, że jednostkami organizacyjnymi tego samorządu, posiadającymi osobowość prawną, są Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Okręgowa rada pielęgniarek i położnych - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - jest organem okręgowej izby. Jako organ samorządu zawodowego jest więc zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Sąd wyjaśnił, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawiera on jednak tylko przykładowy katalog i dlatego, dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także przepisy Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wskazuje, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W art. 61 ust. 2 Konstytucja stanowi natomiast o prawie do uzyskiwania informacji, obejmującym dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej.

Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., informacją publiczną jest m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść dokumentacji przebiegu obrad statutowych organów podmiotów wykonujących zadania publiczne, jak również zapisy audiowizualne tych obrad, sporządzane przez tenże podmiot lub na jego zlecenie. Jednocześnie, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji, prawo do informacji publicznej obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Uwzględniając wskazane regulacje, za bezsporne Sąd uznał, że informacja, o jaką wystąpiła strona skarżąca - w postaci protokołów i zapisów audio z posiedzeń Okręgowej Rady i Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych, jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Zgodnie bowiem z art. 29 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, najwyższym organem izby jest okręgowy zjazd, do którego kompetencji należy m.in. ustalanie zasad gospodarki finansowej izby oraz uchwalanie rocznego budżetu, rozpatrywanie i zatwierdzanie rocznych i kadencyjnych sprawozdań z działalności okręgowej rady, okręgowej komisji rewizyjnej, okręgowego sądu i okręgowego rzecznika, ustalenie liczby członków oraz szczegółową organizację, zasady i tryb działania organów izby, podejmowanie uchwał w sprawach istotnych dla zawodów pielęgniarki i położnej (art. 30 ustawy). Okręgowa rada natomiast kieruje działalnością okręgowej izby i wykonuje zadania samorządu na obszarze działania izby (art. 31 ustawy). Oznacza to, że protokoły i zapisy audio z obrad tych gremiów pozostają w zakresie zadań o charakterze publicznym, związanych z funkcjonowaniem samorządu zawodowego.

Tym samym ich treść stanowi informację publiczną, która mieści się w zakresie informacji, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, dotyczy bowiem zasad funkcjonowania organów samorządów zawodowych.

Powoływanie się przez organ na treść art. 3 ust. 3 czy też art. 18 u.d.i.p. dla zanegowania publicznego charakteru żądanej informacji jest, w ocenie Sądu, nietrafione o tyle, że przepis ten dotyczy prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Obowiązek, o którym mowa w art. 19 (obligatoryjne sporządzenie i udostępnienie protokołów lub materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych), sformułowany expressis verbis w stosunku do tychże organów, nie oznacza, że obowiązku udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie nie mają inne podmioty, o ile informacja publiczna w tym zakresie znajduje się w ich posiadaniu.

Sąd uznał, że Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] zobowiązana była do rozpoznania wniosku strony skarżącej w trybie omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 10 reguluje również udostępnienie informacji na wniosek. Konieczne było wszakże rozważenie czy wniosek, datowany na dzień [...] lipca 2015 r. stanowił żądanie udostępnienia informacji publicznej, w kontekście podnoszonego przez organ zarzutu, iż wspomniana podstawa żądania nie została wyartykułowana w jego treści. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta nie ma dla sprawy rozstrzygającego znaczenia, podobnie jak fakt, że regulacje wewnętrzne, przyjęte przez Okręgowy Zjazd Pielęgniarek i Położnych, odmiennie (zawężająco) regulują kwestię dostępu do protokołów z obrad statutowych organów samorządu. W przypadku wątpliwości, co do charakteru żądania, nie było przeszkód, by zwrócić się do wnioskodawczyń o jego sprecyzowanie.

Nadto, żadna wewnętrza procedura nie może skutecznie ograniczać dostępu do informacji publicznej. Prawo to podlega bowiem ograniczeniu jedynie w okolicznościach wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jedynie na gruncie tego przepisu rozważać należy kwestię ewentualnej ochrony dóbr osobistych (czy szerzej prywatności) osób fizycznych.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sytuacji z kolei, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...] sierpnia 2015 r. W dniu [...] sierpnia 2015 r. (z zachowaniem terminu ustawowego) skarżące poinformowane zostały, że z uwagi na konieczność zajęcia stanowiska przez organ kolegialny, który obradować będzie w dniach 4-6 września 2015 r., załatwienie wniosku nastąpi w terminie do dnia 10 września 2015 r. W dniu [...] sierpnia 2015 r. wnioskodawczyniom udzielona została informacja publiczna w postaci protokołu z obrad Okręgowego Zjazdu. W dniu [...] września 2015 r. natomiast skierowano doń pismo, odmawiające udostępnienia informacji w zakresie protokołu obrad Okręgowej Rady oraz wskazujące na brak podstaw do udostępnienia nagrań z posiedzeń.

W ocenie Sądu, tak umotywowane przedłużenie terminu było w rozpoznawanej sprawie uzasadnione. Organ dokonał bowiem aktu staranności w postaci poinformowania wnioskodawczyń o przedłużeniu terminu, co wyklucza uznanie, że terminowi do załatwienia sprawy uchybił. Informacja publiczna w zakresie protokołu z obrad Okręgowego Zjazdu Pielęgniarek i Położnych została, jak wspomniano, udzielona poprzez wskazanie miejsca, w którym z protokołem tym wnioskodawczynie mogą się zapoznać. Ponieważ wniosek nie precyzował formy, w jakiej informacja miała zostać udzielona, za wystarczające uznać należało wskazanie siedziby organu, w której protokół jest udostępniany.

Odnosząc się do kwestii odmowy udostępnienia informacji w pozostałym zakresie Sąd wskazał, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność nie bada poprawności formalnej i materialnej podejmowanych w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięć, ani też prawdziwości informacji zawartych w tychże rozstrzygnięciach (względnie czynnościach materialno – technicznych). Oznacza to, że zarzuty dotyczące wadliwie sporządzonego orzeczenia, podpisanego przez osobę nienależycie umocowaną, nie mają przy badaniu bezczynności organu znaczenia. Kwestie te dotyczą bowiem zgodności z prawem (formalnym i materialnym) podjętego rozstrzygnięcia, co nie należy do kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, pismo Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] września 2015 r. posiada natomiast cechy decyzji administracyjnej, wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a. (oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby uprawnionej), winno być zatem traktowane jak decyzja administracyjna. Treść, a nie forma, przesądza bowiem o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1683/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd uznał zatem, że wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2015 r. został przez Okręgową Radę Pielęgniarek i Położnych w [...] załatwiony, zaś termin do jego załatwienia, z uwagi na jego uzasadnione przedłużenie, nie został uchybiony.

W dniu [...] stycznia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła G. R., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła ona WSA w Łodzi naruszenie:

1. I. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię
2. - art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 174, poz. 1038), poprzez nietrafne przyjęcie, iż pismo Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] września 2015 r. stanowi decyzję w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w konsekwencji uznanie, iż organ nie dopuścił się zwłoki co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ sporządził jedynie pismo informujące o podjętych działaniach oraz odmowie udostępnienia nagrań z posiedzeń Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] wskazanych we wniosku, które nie było decyzją administracyjną z uwagi na brak podpisu osób uprawnionych do podpisania decyzji wydanych przez organ;
3. - art. 13 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., poprzez ich niezastosowanie, mimo, iż pismo z dnia [...] września 2015 r. nie było rozstrzygnięciem merytorycznym, tj. odmową udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej, w konsekwencji przyjęcie, iż organ rozstrzygnął merytorycznie sprawę;
4. - art. 16 ust.
5. 1. ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż pismo organu z dnia [...] września 2015 r. stanowiło decyzję odmowną, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo z uwagi na brak podpisu osoby uprawnionej nie mogło stanowić decyzji administracyjnej, w konsekwencji organ pozostawał bezczynny w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej;
6. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia:
7. - naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez zaniechanie zbadania poprawności formalnej i materialnej pisma z dnia [...] września 2015 r., w którym organ stwierdza brak podstaw do udostępnienia wnioskowanych nagrań, w konsekwencji nieprawidłowe uznanie przez Sąd, iż przedmiotowe pismo nosiło cechy decyzji, a w konsekwencji stwierdzenie, iż organ w terminie wydał merytoryczną odmowę w formie decyzji w zakresie udzielenia informacji publicznej, co spowodowało, iż nie mogła zaskarżyć decyzji odmownej w przepisanym terminie, co w sposób istotnych naruszało jej uprawnienia.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że pismo organu, traktowane przez Sąd I instancji jak decyzja administracyjna, nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną oraz nie zawiera formy przewidzianej dla decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte, ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a., przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych.

Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe, określone w art. 176 P.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 455/13, LEX nr 1572733).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez zaniechanie zbadania poprawności formalnej i materialnej pisma sporządzonego przez organ w dniu [...] września 2015 r. i przesłanego do strony skarżącej. Jednak należy wskazać, że powyższy zarzut nie mógł odnieść skutku, ponieważ zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi, a nadto do stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą, wskazując jednoznacznie, że go nie podziela. Obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych, podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd I instancji uczynił. Natomiast niepodzielenie stanowiska strony skarżącej nie oznacza, że WSA w Łodzi naruszył ww. przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym bardziej nie mógł być on naruszony w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a., ponieważ przepis ten wymienia jedynie sytuacje, w których jest możliwa kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny. Wydanie natomiast wyroku, nieodpowiadającego oczekiwaniom skarżącego, nie oznacza, że taka kontrola nie miała miejsca. Wręcz przeciwnie, orzeczenie WSA w Łodzi dowodzi, że Sąd ten dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Natomiast należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez WSA w Łodzi przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi sprawdzają się do wskazania, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż pismo Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położonych z dnia [...] września 2015 r. jest decyzją administracyjną i wobec tego przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przypomnieć bowiem należy, że decyzje w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej, podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, może wydać tylko w trzech przypadkach:

1. • gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust.
2. 1) – decyzja odmowna;
3. • jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 – decyzja o umorzeniu postępowania;
4. • jeżeli wnioskodawca wycofa wniosek z powodu konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji (art. 15 ust. 2 -decyzja o umorzeniu postępowania.

Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji może nastąpić na podstawie art. 5 u.d.i.p., wedle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust.

1) lub prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Ustawa o dostępie do informacji publicznej enumeratywnie określa przypadki, w których następuje wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej. W tym zakresie nie można odmówić udzielenia informacji publicznej z innych przyczyn, ponieważ brak jest podstawy prawnej umożliwiającej takie postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie, w piśmie Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położonych z dnia [...] września 2015 r., jako przyczynę odmowy wskazano, że żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na brak przepisu, który umożliwiałby ich udostępnienie. Organ nie powołał się na jedną z przesłanek odmowy udzielenia informacji publicznej określonej w art. 5 u.d.i.p., lecz jedynie poinformował wnioskodawcę, że odmawia mu udzielenia odpowiedzi. Nadto jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że w przypadku wydawania decyzji administracyjnych Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położonych, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położonych (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), Rada działa jako organ kolegialny, a zatem powinna być - w przypadku wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej - wydana uchwała podpisana przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego Rady oraz jednego członka Rady (art. 9 ust. 3 ww. ustawy z dnia 1 lipca 2011 r.).

Tymczasem pismo Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położonych z dnia [...] września 2015 r, zostało podpisane jedynie przez przewodniczącą Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położonych w [...], A. K. Dodać również należy, że we wskazanym piśmie z dnia [...] września 2015 r. brak jest takich elementów decyzji administracyjnej, jak podstawa prawa i pouczenie o środkach odwoławczych. Należy także wskazać, że sama Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położonych w [...] nie uznała pisma skierowanego do skarżących za decyzję odwoławczą, wskazując w odpowiedzi na skargę, że jej zdaniem wniosek nie dotyczył informacji publicznej, o czym poinformowano pisemnie wnioskodawczynie.

W takiej sytuacji należy uznać, że w piśmie Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położonych z dnia [...] września 2015 r. poinformowano wnioskodawczynie o tym, że żądana informacja nie zostanie im udzielona, ponieważ nie jest ona informacją publiczną, wobec tego skarżące słusznie uznały, że w takiej sytuacji środkiem prawnym im przysługującym, jest skarga na bezczynność.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że żądane informacje, o które wnioskowały skarżące we wniosku z dnia [...] lipca 2015 r., stanowią informację publiczną, a wobec nie załatwienia tego wniosku, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., orzekł o zobowiązaniu organu do jego załatwienia. Jednocześnie stwierdzając, że bezczynność Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położonych w [...] wynikała z błędnej interpretacji przepisów - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.