Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2261/06 oddalił skargę A. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] wydaną w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o rozkaz Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 16 września 2002 r. został przeformowany Klub Garnizonowy w C., skutkiem czego było m.in. zlikwidowanie stanowiska służbowego zajmowanego przez sierż. sztab. A. C..
A. C. odmówił przyjęcia niższego stanowiska służbowego i Dowódca [...] Okręgu Wojskowego w dniu [...] wypowiedział mu stosunek zawodowej służby wojskowej.
W dniu 7 czerwca 2006 r. pełnomocnik strony zwrócił się do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, że jednostka wojskowa, w której pełnił służbę wojskową uległa przeformowaniu i jego stanowisko służbowe zostało zlikwidowane dopiero w dniu 31 grudnia 2002 r.
Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stwierdzając, że decyzja ta zapadła w sytuacji, w której przewidywano likwidację stanowiska służbowego zajmowanego przez stronę. Zaznaczył, że żołnierz nie skorzystał ze złożonej propozycji dalszego pełnienia służby zawodowej na innym stanowisku służbowym.
W odwołaniu A. C. podniósł, że w momencie wypowiedzenia, zajmowane przez niego stanowisko służbowe jeszcze istniało i nie były spełnione warunki dla zgodnego z prawem jej wydania. Takie warunki miały dopiero powstać.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że rozkaz z dnia 16 września 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach kulturalno - oświatowych Wojsk Lądowych miał charakter konstytutywny. Samo przeformowanie było procesem przekształceń w wielu płaszczyznach: organizacyjnej, personalnej, lokalowej, technicznej itp. Stąd uprawniony organ określił początek i koniec tego procesu. Ponadto zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) - zwanej dalej również ustawą, termin wypowiedzenia rozpoczął bieg od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano wypowiedzenia, w niniejszej sprawie od 1 stycznia 2003 r. Nastąpiło to zatem po dokonaniu zmian organizacyjnych powodujących likwidację stanowiska służbowego strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. zarzucił obu decyzjom naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz innych przepisów wskazanych w podstawie prawnej decyzji.
W jego ocenie organ wykazał całkowitą stronniczość i koniunkturalizm w toku postępowania. Użycie w art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy czasu dokonanego wskazuje, że możliwe było wypowiedzenie stosunku służbowego tylko po faktycznym zmniejszeniu się stanu etatowego jednostki wojskowej. Dalej podniósł naruszenie art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., art. 32 Konstytucji RP oraz zasad ogólnych określonych w Europejskim kodeksie dobrej administracji.
Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo administracyjne i zaznaczył, że nie każde naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. W sprawie nie można jednak mówić o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji wypowiedzeniowej art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić w przypadku, o którym mowa w art. 36 ust. 6 ustawy tzn., gdy zlikwidowano zajmowane przez żołnierza zawodowego stanowisko służbowe, a żołnierz nie wyraził pisemnej zgody na wyznaczenie go na niższe stanowisko służbowe.
Na mocy rozkazu Dowódcy Wojsk Lądowych dokonano przeformowania jednostki organizacyjnej, w której służył skarżący i zlikwidowano zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Przed zakończeniem likwidacji w dniu 26 listopada 2002 r. zaproponowano jemu niższe stanowisko służbowe w innej jednostce wojskowej. Skarżący na piśmie odmówił przyjęcia proponowanego niższego stanowiska służbowego. W takiej sytuacji zaistniała podstawa do zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy i wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Nie ma racji skarżący twierdząc, że wypowiedzenie stosunku służbowego było przedwczesne. Jest bowiem sprawą powszechnie wiadomą, że w Siłach Zbrojnych dokonuje się modernizacja, polegająca m.in. na rozformowaniu lub przeformowaniu szeregu związków taktycznych, oddziałów i dowództw. W rezultacie tych zmian zlikwidowano wiele stanowisk służbowych. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy ma dojść do zlikwidowania określonych stanowisk, organ odpowiednio wcześniej musi dokonać właściwego zagospodarowania kadr, by nie doprowadzić do przerwania jego prawidłowego funkcjonowania. Rozmowy o ewentualnym powierzeniu skarżącemu innego stanowiska służbowego organ podjął wcześniej po to, żeby z racjonalnym wyprzedzeniem planować zatrudnienie w nowej strukturze.
Dalej Sąd zwrócił uwagę, że proponowanego stanowiska służbowego skarżący nie przyjął w dniu 26 listopada 2002 r., zaś decyzja wypowiedzeniowa nosi datę [...] grudnia 2002 r. Przedmiotowe stanowisko służbowe miało być zlikwidowane z dniem 31 grudnia 2002 r. Zestawienie tych dat nie pozwala podzielić stanowiska skarżącego, co do przedwczesności decyzji o wypowiedzeniu, tym bardziej, gdy uwzględni się okoliczność, iż zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy, termin wypowiedzenia rozpoczął bieg od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano wypowiedzenia. W niniejszej sprawie termin wypowiedzenia biegł od dnia 1 stycznia 2003 r., a więc po dokonaniu zmian organizacyjnych powodujących likwidację zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego.
Sąd podzielił pogląd organu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. jest niezasadny, a ponadto uznał, że dokonał właściwej analizy całości sprawy. Decyzje nie zawierają żadnych wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.
W takim stanie sprawy również wszelkie zarzuty procesowe podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.
A. C., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu w II instancji.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzuty:
- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten znalazł prawidłowo zastosowanie wobec skarżącego, w sytuacji, gdy jednostka wojskowa, w której pełnił służbę podlegała przeformowaniu, lecz stan etatowy tej jednostki zmniejszył się dopiero w dniu 31 grudnia 2002 r. i z tym dniem dopiero zlikwidowano stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącego, co obiektywnie w związku z dokonaniem w tych okolicznościach wypowiedzenia (dokonanie wypowiedzenia przed datą zmniejszenia się stanu etatowego jednostki i likwidacją stanowiska służbowego) rażąco naruszało prawo i oceny Sądu w tym względzie przeciwne temu stanowisku są wadliwe prawnie;
- naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.
- art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi mimo dającego się stwierdzić oczywistego naruszenia prawa materialnego, przez organ skarżony, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 113 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego i w związku z art. 134 p.p.s.a. jako konsekwencja naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny odwodów, która w danym przypadku była oceną formułowaną bez udowodnienia w postępowaniu faktów do których się odnosiła (brak dowodów na zmniejszenie się stanu etatowego jednostki skarżącego i jego stanowiska służbowego przed dniem 31 grudnia 2002 r., a także analizowanie treści rozkazu Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 16 września 2002 r. bez uzyskania tego dokumentu do akt sprawy), na gromadzenie których to dowodów skarżący nie miał żadnego wpływu i z którymi nie był zapoznawany w postępowaniu przed organami administracyjnymi;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego, naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów art. 32 Konstytucji i art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. oraz art. 4-11, 16, 17 i 19 Europejskiego kodeksu dobrej administracji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Sąd w zaskarżonym wyroku nie wskazał żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że przed dniem 31 grudnia 2002 r. stan etatowy Klubu Garnizonowego w C. zmniejszył się o jedno stanowisko, rodzące normalną w tej sytuacji konieczność dokonania wypowiedzenia skarżącemu lub innemu żołnierzowi tej jednostki. Sąd pominął milczeniem zarzuty skargi niewygodne dla opisywanych w uzasadnieniu wywodów.
Skarżący wywodził, że organ nadzorczy, wszczynający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, winien zbadać wszystkie przesłanki upoważniające do stwierdzenia nieważności. W tym zakresie organ wykazał całkowitą bierność i stronniczość w rozstrzygnięciu sprawy.
W dalszej kolejności skarżący podniósł, że art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie ani doktrynie. Organ może wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie tego przepisu tylko, gdy już zmniejszył się stan etatowy jednostki wojskowej (gdy zlikwidowano już stanowisko służbowe żołnierza). W sprawie naruszenie tego przepisu było więc oczywiste, widoczne, wyraźne i bezsporne. Treść tego przepisu pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji o wypowiedzeniu, a naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdyż decyzji nie można pogodzić z wymogami praworządności. Ponadto w sprawie miało miejsce naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.
W ocenie skarżącego zasadnie w toku postępowania administracyjnego i w skardze do sądu administracyjnego zarzucał decyzjom naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 k.p.a.
Skarżący stwierdził, że powinien mieć równe z innymi żołnierzami prawa w dostępie do służby publicznej. Tymczasem w przypadku niektórych żołnierzy stwierdzano w analogicznych okolicznościach nieważność decyzji o wypowiedzeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W związku z powołaniem obu podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
W ramach tego zarzutu w pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo dającego się stwierdzić oczywistego naruszenia prawa materialnego przez organ, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten sformułowany jest ogólnikowo, stanowi wyłącznie powtórzenie sformułowań ustawowych. Tymczasem sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku nie może być ogólnikowe. Szczególnie nie może ograniczać się do powtórzenia formuły ustawowej bez określenia, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony. Opierając zarzut na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1lit. a -c) p.p.s.a. poza tym przepisem należy wskazać naruszenia jakich przepisów przez organ nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może korygować ani uściślać zarzutów skargi. Wobec wadliwego sformułowania omawianego zarzutu brak było podstaw do uznania jego zasadności.
Kolejnym zarzutem naruszenia przepisów postępowania jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.sa. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 134 p.p.s.a. polegającego na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Zarzut ten sprowadza się zatem do kwestionowania postępowania dowodowego. W pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. można postawić w sytuacji, gdyby sąd przeprowadził postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. i zrobił to niezgodnie z tym przepisem. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji brak jest podstaw uzasadniających stawianie zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. Ponadto podstawę prawną przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. i chcąc kwestionować prawidłowość postępowania Sądu w tym zakresie należy sformułować zarzut naruszenia tego przepisu, a nie wyłącznie przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a, stanowiącego o odpowiednim stosowaniu do postępowania dowodowego przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił natomiast naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.
W związku z powyższym brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w oparciu o wymienione wyżej przepisy.
Trzeci zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi.
Oceniając zasadność niniejszego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że uchybienie przepisom postępowania musi być tego rodzaju, że można uznać, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy należy wykazać w skardze kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając, że zachodziły przesłanki do wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej ocenił, że zasadnie organ nadzoru stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wypowiedzeniowej w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji Sąd stwierdził, że "W takim stanie sprawy również wszelkie zarzuty procesowe podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne." Wobec tego nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi. Skoro Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny kwestii zasadniczej, tj. czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, doszedł do przekonania, iż w sprawie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego nie może być mowy o jakimkolwiek naruszeniu prawa, to nie można zasadnie twierdzić, że w sposób wyżej zacytowany nie ustosunkował się w uzasadnieniu do pozostałych zarzutów. O tym czy Sąd w uzasadnieniu wyroku ustosunkował się do zarzutów skargi decyduje treść i kontekst całego uzasadnienia, a nie to czy w uzasadnieniu wypunktowano wręcz poszczególne zarzuty i omówiono każdy z osobna. Poza tym należy wskazać, że sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r., FSK 2633/04 niepubl.).
W świetle powyższego również ten zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać uznany za zasadny.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy stan etatowy jednostki zmniejszył się dopiero w dniu 31 grudnia 2002 r. należało stwierdzić, że jest on bezzasadny.
Zgodnie z normą prawną skonstruowaną w oparciu o art. 78 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 6 i art. 36 ust. 4 pkt 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy żołnierzowi zawodowemu można było wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, gdy zlikwidowano zajmowane przez niego stanowisko służbowe i nie wyraził on pisemnej zgody na wyznaczenie na nisze stanowisko służbowe.
Z powyższej normy wynika, że musi istnieć związek przyczynowy między likwidacją zajmowanego przez żołnierza stanowiska służbowego, a wypowiedzeniem mu stosunku służbowego. Zatem wypowiedzenia stosunku służbowego można dokonać w trakcie podjętych czynności zmierzających do likwidacji z określonym dniem zajmowanego przez żołnierza stanowiska służbowego, a nie tylko po faktycznym zlikwidowaniu tego stanowiska. Chodzi tutaj o rzeczywiste istnienie przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie stosunku służbowego, a nie o to aby wypowiedzenie było dokonane dopiero po zlikwidowaniu stanowiska służbowego.
Zatem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 78 ust. 2 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy.
Również brak jest podstaw pozwalających uznać, że niniejszy przepis został niewłaściwie zastosowany, skoro z niepodważonego stanu faktycznego wynikało, że stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącego zostało faktycznie zlikwidowane z dniem 31 grudnia 2002 r., zaś rozwiązanie stosunku służbowego wskutek dokonanego wypowiedzenia w związku z likwidacją tego stanowiska nastąpiło po dniu jego faktycznej likwidacji.
Mając powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.