Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 720/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Bk 648/07 oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:

J. B. wnioskiem z dnia 15 września 2004 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 stycznia 2005 r., zwrócił się do Starosty Sokólskiego o zmianę wpisów w ewidencji gruntów i budynków w sposób doprowadzający do zgodności z księgą wieczystą.

Starosta Sokólski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków m. S., gm. S. polegających na:

1. 1. wykreśleniu w poz. rej. [...] zapisanej na J. B., działki nr [...] o pow. 0,1048 ha, działki nr [...] o pow. 0,1070 ha i działki nr [...] o pow. 1.2660 ha,
2. 2. wykreśleniu w poz. rej. [...] zapisanej na J. B. działki nr [...] o pow. 0.0117 ha i działki nr [...]o powierzchni 0.0311 ha,
3. 3. wpisaniu w poz. rej. [...] działki nr [...] o pow. 0.3349 ha i działki nr [...] o pow. 1.3189 ha zgodnie z zapisem istniejącym w KW nr [...], 4.wpisaniu w poz. rej. [...] działki nr [...] o pow. 0.0474 ha zgodnie z istniejącym zapisem w KW nr [...].

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ dokonał następujących ustaleń:

W dniu [...] października 1987r. z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy w Sokółce została wydana decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonych między ulicami G., B., P., G. i K. przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 listopada 1987r. W skład dzielonych terenów wchodziły działki nr [...] i [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych stanowiącym załącznik do w/w decyzji w wyniku tego podziału z działki nr [...] o pow. 0.3349 ha powstała działka nr [...] - przeznaczona pod budowę ulicy o pow. 0.0312 ha, działka nr [...] o pow. 0.1989 ha i działka nr [...]o pow. 0.1048 ha. Z działki nr [...] o pow. 0.0474 ha powstały działki nr [...] o pow. 0.0046 ha - przeznaczona pod budowę ulicy, działka nr [...] o pow. 0.0117 ha i działka nr [...] o pow. 0.0311 ha. Działki nr [...] i [...] przeszły z mocy prawa na Skarb Państwa jako grunty wydzielone pod budowę ulicy S. i stanowią część działki nr [...] (art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Sokółka własności nieruchomości oznaczonej nr [...] stanowiącej ulicę S. w S. Nieruchomość nr [...] ma urządzoną KW nr [...] w Sądzie Rejonowym w Sokółce.

Na wniosek J. B. przeprowadzone zostało postępowanie podziałowe nieruchomości nr [...] o pow. 0.1989 ha na działkę nr [...] o pow. 0.0919 ha i działkę nr [...] o pow. 0.1070 ha. Projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Burmistrza Sokółki. Decyzja stała się ostateczna w dniu 23 lutego 2007r. Następnie aktem notarialnym nr [...] z dnia 15 lutego 2007r. umową darowizny własność działki nr [...] została przeniesiona na R. B. Rozpoznając wniosek J. B. w oparciu o tak ustalony stan faktyczny i treść art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Starosta Sokólski decyzją z dnia [...] maja 2007r. odmówił wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ stwierdził, że podstawę wydania tej decyzji stanowiły aktualne, ostateczne dokumenty geodezyjno - prawne.

J. B. odwołał się od tej decyzji zarzucając naruszenie przepisów Prawa geodezyjnego, a także niewzięcie pod uwagę orzeczeń sądu wieczystoksięgowego podjętych w sprawie wpisów w księdze wieczystej. Wskazując na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i stwierdził, że stan wpisów w ewidencji gruntów m. S. dotyczących działki nr [...] wynika z ostatecznej decyzji Burmistrza Sokółki z dnia [...] stycznia 2007r. i aktu notarialnego z dnia 5 lutego 2007r. Do chwili obecnej nie została stwierdzona nieważność tych dokumentów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie doprowadzenia do zgodności zapisu w ewidencji gruntów z zapisem figurującym w KW nr [...] i nr [...] organ stwierdził, że kwestia ta nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, gdyż nastąpił obrót prawny nieruchomości, powodujący nieodwracalne skutki. Zdaniem organu, sprawę tę może załatwić sąd powszechny w postępowaniu wieczystoksięgowym. Odnośnie zarzutu dotyczącego powierzchni działki [...] organ podniósł, że jest on niezasadny, gdyż w aktach sprawy znajduje się "Wykaz zmian gruntowych", zaewidencjonowany w Składnicy Geodezyjnej - Urząd Wojewódzki w Białymstoku, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami - Filia w Sokółce w dniu 31 lipca 1989r. za nr [...], w którym jest adnotacja o zmianie powierzchni działek nr [...] i [...]. W postanowieniu Sądu Rejonowego w Sokółce z dnia 11 października 1989r., sygn. akt I Ns [...] uwzględniona jest już poprawiona powierzchnia działki nr [...].

J. B. wniósł skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję i zarzucił:

1. - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wniosek o sprostowanie rejestru gruntów zgodnie z treścią ksiąg wieczystych jest żądaniem zmian w ewidencji gruntów na wniosek, gdy w rzeczywistości jest to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
2. - obrazę § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu iż osoba ubiegająca się o doprowadzenie do zgodności zapisów w księgach wieczystych musi przedłożyć dokumenty niezbędne do dokonania zmiany, a orzeczenie sądu stwierdzające zgodność księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie podlega odnotowaniu w rejestrach gruntów,
3. - obrazę art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w następstwie tego, że organy administracyjne do dnia dzisiejszego nie raczyły wprowadzić do operatu ewidencji gruntów i budynków numeru ksiąg wieczystych.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący uzupełnił zarzuty skargi o:

1. 1) zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa w następstwie niezebrania materiału dowodowego:
2. a) niezbędnego do wyjaśnienia daty dokonania zmian w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...] i [...],
3. b) niezbędnego do ustalenia odmiennego odnotowania postanowienia o przysądzeniu prawa własności w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości,
4. c) niezbędnego do ustalenia podstawy prawnej zmian w ewidencji odnośnie powierzchni działki nr [...].
5. 2) naruszenie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez niezastosowanie § 12 ust.1 pkt 1 i 5.

Nadto skarżący zgłosił nowe dowody ujawnione po wydaniu decyzji, a mianowicie:

1. 1) decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1983r., której to decyzji Starosta nie odnotował w ewidencji do dnia dzisiejszego, a której odnotowanie, w ocenie skarżącego, doprowadziłoby do częściowej zgodności księgi wieczystej z operatem ewidencji gruntów i budynków,
2. 2) wniosek Starosty Sokólskiego z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie podziału działki nr [...], celem wydania niezasadnie wywłaszczonych nieruchomości i doprowadzenia do zgodności z księgą wieczystą.

Skarżący wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 648/07 oddalił skargę J. B. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzeczniczą, zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością.

W przedmiotowej sprawie wniosek J. B. dotyczył zmiany w ewidencji gruntów miasta Sokółka w taki sposób, aby rejestry gruntów były zgodne z księgami wieczystymi prowadzonymi na jego rzecz w Sądzie Rejonowym w Sokółce (k. 27 akt administracyjnych).

Powyższy wniosek nie mógł być uwzględniony, bowiem wprowadzenie w ewidencji zmian zgodnie z wnioskiem J. B. skutkowałoby tym, że w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów doszłoby do samodzielnego ustalenia i rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów. Orzekanie zaś w takim zakresie w postępowaniu ewidencyjnym jest niedopuszczalne. Spór bowiem w przedmiotowej sprawie jest sporem o własność działek nr [...] i [...] pomiędzy Gminą Sokółka a J. B. Spór ten powstał na tle następujących okoliczności faktycznych:

Umową przekazania gospodarstwa rolnego zawartą 6 kwietnia 1987r. w Państwowym Biurze Notarialnym w S. i zarejestrowaną pod nr [...] J. B. nabył od rodziców – I. i W. B. prawo własności gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły m.in. działki oznaczone nr ewidencyjnymi [...] i [...]. W dniu 21 listopada 1988r. J. B. nabył na licytacji prawo własności nieruchomości oznaczonych m.in. nr [...],[...],[...] (postanowienie Sądu Rejonowego w sprawie I Ns [...]- k 13 akt administracyjnych) stanowiących pierwotnie własność M. G. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka z dnia [...] października 1987r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonych między ulicami G., B., P., G. i K. przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. W wyniku tego podziału wyodrębniono działkę o nr [...], przeznaczoną pod budowę ulicy S. W skład tej nieruchomości weszły m.in. działki [...]- powstała z podziału działki [...] oraz działka [...] wyodrębniona w wyniku podziału działki [...] i działka [...] powstała z podziału działki [...].

Działka [...] uległa podziałowi na działki: [...],[...],[...] a działka nr [...] na działki nr [...],[...] i [...]. Przedmiotowa decyzja w pkt 2 stwierdzała przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności gruntów przeznaczonych pod ulicę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...] stwierdziło nieważność pkt 2 tej decyzji (wyrokiem z dnia 24 maja 2005r. sąd administracyjny uchylił decyzję SKO - sygn. akt SA/Bk 1348/03). SKO rozpoznając sprawę ponownie w dniu [...] marca 2006r. postępowanie zawiesiło na wniosek J. B. Postępowanie zawieszone jest do chwili obecnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. nr [...]Wojewoda Podlaski stwierdził nabycie przez Gminę Sokółka z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]

Jeżeli chodzi o wpisy w księgach wieczystych to: w dziale II KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Sokółce, J. B. jest wpisany jako właściciel działki o nr [...] a także jako właściciel działki nr [...]dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wpisy w księgach wieczystych odzwierciedlają zatem stan własnościowy przedmiotach działek istniejący przed wydaniem decyzji podziałowej z 1987r. Jednocześnie w Sądzie Rejonowym w Sokółce dla działki nr [...] w skład której weszły działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku podziału działek [...] i [...]jest prowadzona KW nr [...], w której jako właściciel jest wpisana Gmina Sokółka.

Natomiast jeżeli chodzi o ewidencję gruntów to aktualnie pod pozycją rejestrową G. [...] J. B. jest wpisany jako właściciel działek nr [...] i [...], a pod pozycją rejestrową nr G. [...] jako właściciel działek nr [...] i [...]. Analiza wpisów w ewidencji uzasadnia stwierdzenie, że wpisy te były aktualizowane na bieżąco na podstawie dokumentów mających znaczenie dla sytuacji prawnej działek nr [...] i [...], a mianowicie decyzji podziałowej z 1987r. oraz aktu notarialnego z dnia 15 lutego 2007r. na podstawie którego J. B. darował R. B. działkę [...].

Zmiany w rejestrze ewidencji polegające na doprowadzeniu zgodności wpisów w rejestrze z wpisami z ksiąg wieczystych będą mogły być dokonane przez organy ewidencyjne dopiero po ewentualnym uregulowaniu spraw własnościowych działek nr [...] i [...] na drodze postępowania cywilnego. Organy ewidencyjne w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie mogą bowiem samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności (aktów notarialnych, aktów własności ziemi, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych), które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji.

Tym samym uznać należy za bezzasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy ewidencyjne art. 7 i 77 kpa poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego obrazującego przebieg zmian na działkach [...] i [...]. Organy ewidencyjne w przedmiotowym postępowaniu nie miały takiego obowiązku i prawidłowo, w zakresie swoich kompetencji, w sprawie o zaktualizowanie wpisów w ewidencji ograniczyły się do dwóch ostatnich dokumentów mających znaczenie dla sytuacji prawnej działek nr [...] i [...], tj. decyzji podziałowej Burmistrza Sokółki z dnia [...] stycznia 2007r. oraz aktu notarialnego z dnia 15 lutego 2007r.

Sąd ponadto zaznaczył, że dokumenty złożone przez skarżącego na rozprawie nie mają wpływu na zmianę oceny zaskarżonych decyzji, albowiem decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007r. została wydana po wydaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania przez obrazę następujących przepisów:

1. 1) art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", w zw. z art. 50 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez dokonanie prawidłowości kontroli zmian gruntowych z punktu widzenia ustawy, która nie istniała w dacie spornego odnotowania decyzji z dnia [...] października 1987r. i postanowienia z dnia 21 listopada 1988r.;
2. 2) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 k.p.c. przez oparcie wyroku na ustaleniach i stwierdzeniach sprzecznych z treścią powołanych dokumentów;
3. 3) art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. przez brak podjęcia postanowienia rozstrzygającego żądania dowodowe strony skarżącej oraz wskutek nieuwzględnienia w wyroku treści wiążących Sąd i organy administracji publicznej orzeczeń sądowych z postępowania wieczystoksięgowego (obraza art. 365 §1 k.p.c.),
4. 4) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r, o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez rozstrzygnięcie w wyroku, a wcześniej w decyzjach administracyjnych, wątpliwości co do stanu prawnego na niekorzyść skarżącego, co uniemożliwia posługiwanie się księgami wieczystymi i obejmuje rejestry gruntów domniemaniem ich wiarygodności, a pozbawia wiarygodności księgi wieczyste prowadzone na rzecz skarżącego przez Sąd Rejonowy w Sokółce,
5. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo iż zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 1 i 2 kpa w zw. zart.145 §2 kpa,
6. 6) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło niewątpliwie do obrazy art. 7, 76 i 77 kpa,
7. 7) art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., albowiem wskutek naruszenia przepisów postępowania strona została pozbawiona możności obrony swych praw, co skutkuje nieważnością postępowania,
8. 8) art. 31 ust. 2 i art. 30 Konstytucji RP przez bezprawne zmuszanie skarżącego do obalenia wiarygodności rejestrów gruntów i dostosowanie ich do treści ksiąg wieczystych w sposób godzący w godność osobistą skarżącego.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o dopuszczenie dowodu uzupełniającego postępowanie przed Sądem I instancji - kompletu ksiąg wieczystych właścicieli gruntów, z których wydzielono działkę nr [...] (ul. S.), a szczególnie z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Sokółce.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżony wyrok w sposób oczywisty i rażący narusza prawo, bowiem dożywotnio przedłuża stan niezgodności pomiędzy treścią ksiąg wieczystych skarżącego, a rzeczywistym stanem prawnym. Istnienie tej sprzeczności uniemożliwia posługiwanie się prawem własności spornych gruntów, wymierzanie podatków, dokonywanie czynności prawnych itd.

Zarzucono, że kontrolę działalności administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 oraz art. 3 P.p.s.a., Sąd przeprowadził posługując się ustawą z 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, która nie istniała w datach domniemanych zmian gruntowych. Zgodnie z art. 60 tej ustawy weszła ona w życie w dniu 1 lipca 1989r. Tymczasem w niniejszej sprawie kontrolowana jest decyzja z dnia [...] października 1987 r. wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka oraz postanowienie z dnia [...] listopada 1988r. wydane przez Sąd Rejonowy w Sokółce.

Zdaniem pełnomocnika, decyzja z dnia [...] października 1987 r. zatwierdzająca projekt podziału gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie stanowiła sama w sobie podstawy zmian własnościowych, ponieważ zgodnie z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 238) tylko umowy nabycia nieruchomości oraz ostateczne decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiły podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania wpisów w księgach wieczystych. Jak słusznie dostrzegł Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie SA/Bk 1348/03 decyzja podziałowa z 1987r. dawała jedynie podstawę (wraz z uchwałą o przeznaczeniu gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne) nabycia przez Skarb Państwa własności oraz użytkowania wieczystego w drodze umów lub wywłaszczenia.

Podstawy zmian gruntowych nie mogła też stanowić decyzja (umowa kupna - sprzedaży itd.) skierowana do innej strony niż figurująca w rejestrach gruntów i budynków jako właściciel. Otrzymując decyzję skierowaną do innej osoby niż figurująca w rejestrach gruntów i budynków jako właściciel, organ zawiadujący ewidencją powinien był zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji w trybie art.156 §1 pkt 4 kpa, tym bardziej, iż w niniejszej sprawie to ten organ wydał tę decyzję.

W uzasadnieniu drugiego w przedstawionych zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd samodzielnie z urzędu prowadził postępowanie dowodowe, gdyż w takim tonie jest utrzymane uzasadnienie. Zawiera ono własne ustalenia faktyczne dokonane na podstawie dokumentów sądowych i administracyjnych, nie stanowiąc kontroli ustaleń faktycznych organów administracyjnych. Dokonana przez Sąd ocena mocy dowodowej dokumentów jest sprzeczna z art.244 k.p.c., ponieważ:

1. a) istotnie księga wieczysta KW [...] odzwierciedla stan własnościowy, jaki istniał przed wydaniem decyzji podziałowej z 1987r., ale tylko w zakresie oznaczenia działki nr [...], gdyż de facto odzwierciedla ona stan własnościowy zaistniały po stwierdzeniu, że część własności działki W. B. o tym numerze przechodzi na własność Skarbu Państwa jako ulica, o ile uzna się za wiarygodny dokument zmian gruntowych zaistniały po odnotowaniu decyzji;
2. b) księga wieczysta KW [...] odzwierciedla z całą pewnością tak co do właściciela, jak i oznaczenia działki nr [...] stan zaistniały po dacie wydania decyzji z 1987r, kiedy to Skarb Państwa zrezygnował z prawa pierwokupu gruntów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, w tym przeznaczonych pod ulicę.

Powyższe świadczy o tym, że zaskarżony wyrok oparty jest na niewłaściwej ocenie dowodowej dokumentów, co miało wpływ na treść orzeczenia.

W odniesieniu do zarzutów oznaczonych 3) i 7), autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji niewłaściwie zinterpretował słowo: "może" użyte w art. 106 § 3 P.p.s.a., jako prawo odstąpienia od przeprowadzenia postępowania dowodowego z dokumentów, bez wydawania postanowienia o oddaleniu wniosków strony. Takie zachowanie Sądu kwalifikuje się jako pozbawienie strony możności obrony swych praw tworzące przesłankę nieważności postępowania. Strona zgłaszająca w skardze wnioski i żądania musi znać stanowisko Sądu, może mieć to bowiem wpływ na chociażby sposób stosowania prawa przez organy administracji publicznej w przyszłości.

Jako jeden ze skutków przejścia do porządku dziennego nad żądaniami dowodowymi strony pełnomocnik skarżącego wymienił okoliczność, że w księdze wieczystej KW [...] znajduje się akt notarialny z oświadczeniem woli Burmistrza Sokółki o rezygnacji z prawa pierwokupu gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, w tym gruntów budowę ulicy S. Oświadczenie to zostało złożone 5 listopada 1990 r. To wyjaśnia m.in. fakt, że w toku dalszych zmian własnościowych przedmiotem obrotu prawnego były grunty wraz z wydzieloną ulicą. Obecnie wywołuje to niezgodność rejestru gruntów i budynków z księgami wieczystymi.

Odnośnie zarzutu wskazanego w punkcie 4) autor skargi kasacyjnej wskazał, że wyrok Sądu I instancji w sposób rażący narusza ustawę o księgach wieczystych i hipotece, godząc w instytucję domniemania wiarygodności treści ksiąg wieczystych, bezpodstawnie bowiem ustanawia domniemanie wiarygodności rejestrów gruntów.

Uzasadniając zarzuty wskazane w punktach 5 i 7 pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie może zgodzić się z Sądem, iż postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób prawidłowy, tj. taki, w którym zebrano materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji. Zaistniałe bowiem wpisy w rejestrach gruntów są sprzeczne z treścią dokumentów, które były podstawą zmian gruntowych. Nie można też pominąć, że organ administracyjny w ogóle nie wykazał, że J. B. był kiedykolwiek podmiotem nabywającym prawo własności. Z przedłożonych dokumentów wynika, że przed zmianą W. B. był właścicielem działki nr [...], a po zmianie polegającej na wydzieleniu działki pod ulicę, nadal pozostał właścicielem pozostałych działek tj. [...] i [...]. Tak samo było z działką nr [...], której właścicielką przed podziałem była M. G. i właścicielką pozostałych po wydzieleniu działki pod drogę pozostała tj, działek nr [...]i [...]. Nie sposób nie podnieść, że wszystko to są zmiany za 1991r.

Adnotacje na dokumentach wykazu zmian gruntowych są sprzeczne i niezgodne ze sobą, jednoznacznie wskazujące na fałszerstwo zmian gruntowych. Na jednym wykazie (kopii) jest adnotacja, że wykaz zmian stanowił załącznik do decyzji z 1987 r., a na drugim nie. W miejsce tego jest natomiast adnotacja o złożeniu wykazu zmian z 1991 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1987 r.

Niewątpliwe istniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa – dokumenty na których opierały się skarżone decyzje są niewątpliwie fałszywe, a zmiany gruntowe zostały dokonane w następstwie popełnienia przestępstwa antydatowania zmian. Podczas obecnego postępowania ani Sąd, ani organy administracyjne nie zawiadomiły organów ścigania o sfałszowaniu rejestru gruntów - co też jest przestępstwem. Zachodziły zatem przesłanki do zastosowania art. 145 § 2 kpa.

Zarzut wskazany w punkcie 6) i 7) podyktowany jest, zdaniem pełnomocnika, zaniedbaniem obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, co niewątpliwie łączy się z koniecznością wypełnienia obowiązków wskazanych w treści art. 7, 76 i art. 77 kpa. Tymczasem Sąd oddalając skargę w trybie art. 151 P.p.s.a. powołał się właśnie na bezzasadność zarzutów skarżącego dotyczącego naruszenia przez organy ewidencyjne art. 7 i 77 kpa poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego obrazującego przebieg zmian na działkach [...] i [...]. W ten sposób Sąd pozbawił skarżącego możności obrony swych praw, albowiem mimo inicjatywy dowodowej J. B., nie dopuścił dowodu z dokumentów m.in. z orzeczenia prokuratorskiego, z którego wynika, iż nawet organom ścigania nie udało się ustalić daty zmian gruntowych obrazujących fakt wystawienia przez organy ewidencyjne wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, z których wynikało, że właścicielami działki nr [...] przed podziałem byli małżonkowie I. i W. B. (zmiana została wprowadzona w 1982r.) oraz właścicielami działki nr [...] w całości byli spadkobiercy M. G. - (stan taki był. zgodny na dzień 5 kwietnia 1988 r.). Niezebranie zatem odpowiednich dokumentów pozbawiło J. B. możliwości zgłoszenia dowodu przeciwko treści dokumentów sprzecznych z treścią ksiąg wieczystych.

Odnośnie zarzutu wskazanego w punkcie 8) pełnomocnik skarżącego zauważył, że zaskarżony wyrok narusza Konstytucję w zakresie zmuszania do nakładania obowiązków nieprzewidzianych ustawą (art. 32 ust. 2 Konstytucji). Za takie naruszenie należy uznać wskazanie na str. 9 uzasadnienia wyroku, iż sytuację niezgodności księgi wieczystej można będzie rozwiązać po unieważnieniu decyzji podziałowej z 1987r. Jak dotychczas Starosta Sokólski i Burmistrz Sokółki oponowali przeciwko unieważnieniu częściowym decyzji podziałowej z 1987r. Takie unieważnienie ma służyć nie tyle uregulowaniu rejestru gruntów z treścią ksiąg wieczystych, ale uniknięciu przez pracowników zawiadujących ewidencją odpowiedzialności karnej oraz ma umożliwić ponowne wywłaszczenie gruntów pod drogę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. Granice zaś skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacji.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Brak bowiem prawidłowego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie granic zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie może uzupełniać braków skargi kasacyjnej, ani nie może zastępować strony i samodzielnie konkretyzować zarzuty, ani też domyślać się zamiarów strony skarżącej co do podstaw i granic zaskarżenia.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano się na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s..a, co wskazuje, że skargę oparto na obu podstawach kasacyjnych, tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. Jednak formułując zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego nie określono, wbrew wymogom art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czy naruszenie to polegało na błędnej ich wykładni, czy też na niewłaściwym ich zastosowaniu, natomiast gdy chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniono, stosownie do wymagań art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., w jaki sposób zarzucane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Wadliwie skonstruowana skarga kasacyjna w zasadniczy sposób utrudnia jej merytoryczne rozpoznanie, mimo to jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może to stanowić wyłącznej podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej, zatem poddał ocenie zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W wyniku rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one nieuzasadnione.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 1 i 3 P.p.s.a., które zdaniem skarżącego polega na dokonaniu kontroli zmian gruntowych zaistniałych w latach 1987 i 1988 w oparciu o przepisy późniejszej w stosunku do tych zdarzeń ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tej kwestii należy wskazać przede wszystkim, że przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie była kontrola prawidłowości zmian gruntowych w odniesieniu do oznaczonych nieruchomości, lecz ostateczna decyzja o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta Sokółka w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego. Wniosek ten, złożony w dniu 15 września 2004 r. i uzupełniony pismem z dnia 20 stycznia 2005 r., podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygania przez organ ewidencyjny, tj. na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Sąd I instancji prawidłowo wskazał te przepisy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 1 i art. 3 P.p.s.a. wskutek dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy powołanych aktów normatywnych jest więc nieuzasadniony.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 sąd administracyjny może przeprowadzić, na wniosek strony lub z urzędu, uzupełniający dowód z dokumentu, ale tylko w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. zmian w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się na podstawie wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie Sąd wziął pod uwagę treść wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości będących przedmiotem wniosku skarżącego, rozstrzygnięcia wynikające z ostatecznych decyzji podziałowych oraz treść aktu notarialnego, na podstawie którego J. B. dokonał darowizny jednej z działek.

Sąd nie pominął żadnego z dowodów mogących mieć wpływ na decyzję w przedmiocie naniesienia zmian w ewidencji przedmiotowych gruntów. Nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wskazanych przez skarżącego. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 k.p.c., które w takiej sytuacji nie miały zastosowania.

Za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., które - według autora skargi kasacyjnej - polega na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że zaskarżone decyzje I i II instancji zostały wydane na podstawie fałszywych dowodów, co powinno skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że w trybie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to zasadą jest, iż wznowienie postępowania z uwagi na sfałszowanie dowodów jest możliwe dopiero wówczas, gdy fałszerstwo zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Nic nie wskazuje na to, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji w stosownym trybie potwierdzony był fakt sfałszowania dowodów, na których oparto zaskarżone decyzje.

Niezasadnie więc skarga kasacyjna zarzuca naruszenie w związku z tym także art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, mimo iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności, które - w ocenie skarżącego - miały istotne znaczenie dla załatwienia sprawy. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że skarżący nie dostrzega, iż przedmiotem postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie mogła być kontrola legalności decyzji administracyjnych, na podstawie których nastąpiły wpisy do ewidencji gruntów. W tej sprawie toczyło się odrębne postępowanie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji trafnie także wskazując, że nie mogło ono mieć wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie było jeszcze zakończone.

Za bezzasadny należy uznać zarzut nieważności postępowania sądowego, której przyczynę skarżący upatruje w pozbawieniu go możności obrony swych praw poprzez niedopuszczenie przez Sąd I instancji zgłoszonego przez niego środka dowodowego. Wskazać należy, że pozbawienie strony możności ochrony swych praw ma miejsce, gdy strona wskutek wadliwego prowadzenia postępowania sądowego nie mogła brać i nie brała udziału w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 25.01.2006 r. sygn. akt II OSK 346/05 opublik. w Lex nr 196296, a także wyrok NSA z dnia 21.02.2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, opublik. w Lex nr 193342). Nieuwzględnienie wniosków dowodowych nie jest równoznaczne z pozbawieniem strony możności obrony przysługujących jej praw, zatem nie może stanowić przesłanki nieważności postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów dotyczących prawa materialnego. W szczególności należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, bowiem przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ustanowiona w art. 5 powołanej ustawy oznacza, iż domniemywa się, że prawo wpisane do księgi wieczystej rzeczywiście istnieje. Jest to jedna z podstawowych zasad obrotu nieruchomościami, której funkcją jest ochrona nabywcy nieruchomości działającego w zaufaniu do treści księgi wieczystej. W postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę do dokonanych już wpisów w ewidencji gruntów i budynków, także w oparciu o domniemanie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W niniejszej sprawie, wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych kształtujących stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem skarżącego, nie można było dokonać żądanych przez stronę zmian w ewidencji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje żadnego uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 30 i art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie nałożył na skarżącego jakiegokolwiek obowiązku nieprzewidzianego ustawą, jak również nie sposób dopatrzyć się w uzasadnieniu wyroku treści naruszających jego godność osobistą.

W tej sytuacji należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, co skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.