Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1762/17, odrzucił skargę A.D. (dalej: skarżąca) na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...]w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]pismem z dnia [...]maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Szczecinie.
Skarżąca oświadczeniem z dnia 17 maja 2017 r. przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. Następnie pismem z dnia 18 maja 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]wezwanie do złożenia propozycji służby.
Z kolei pismem z 24 maja 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej "decyzję o zwolnieniu ze służby", wnosząc o jego uwzględnienie i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej.
W odpowiedzi z dnia 8 czerwca 2017 r. na powyższe pismo zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" organ poinformował stronę, że w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidziano trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.
Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji pełnienia służby.
W dniu 10 października 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie złożonej propozycji warunków zatrudnienia, wnosząc o uznanie propozycji za inną czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a. i jej uchylenie, a w przypadku uznania propozycji za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby o wyraźne podkreślenie tego elementu w uzasadnieniu Sądu.
Odrzucając skargę Sąd I instancji podał, że skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pisemną propozycję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...]lipca 2017 r. określającą warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Szczecinie.
Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej).
Następnie Sąd wskazał, że na kanwie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. powołaną wyżej ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zagadnienie charakteru prawnego "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia.
Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu taki sam charakter ma składana, w trybie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia. To od skarżącej zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.
Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, będące przedmiotem sporu pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zarówno z treści pisma będącego przedmiotem kontroli, jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z literalnego brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 tej ustawy), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Tym samym Sąd uznał, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy przez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez niego statusu funkcjonariusza;
- 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), przez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia:
- a) art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność),
- b) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby,
- c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony,
- d) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu,
- e) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.
Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.
Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż pomimo całkowicie błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że jego treść w istocie nie koresponduje z określonym w sentencji pismem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej mającym stanowić przedmiot zaskarżenia. Wyjaśnić bowiem należy, że skarżąca przedmiotem skargi do Sądu I instancji uczyniła pismo z dnia [...]lipca 2017 r., w którym organ udzielił jej odpowiedzi na zażalenie wniesione w trybie art. 37 K.p.a. Natomiast Sąd I instancji, prawidłowo oznaczając w sentencji zaskarżone pismo, błędnie określił jego przedmiot (jako propozycja określająca warunki zatrudnienia).
W konsekwencji Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia odniósł się wyłącznie do charakteru prawnego propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszom w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy o KAS i uznając, że nie stanowi ona aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., skargę odrzucił.
Jednak powyższe uchybienie nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przede wszystkim, mając na względzie powyższy wywód dotyczący wymagań skargi kasacyjnej i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami w niej podniesionymi, należy stwierdzić, iż skarżąca kasacyjnie nie sformułowała zarzutów naruszenie takich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np: art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a.), które skutecznie zakwestionowałyby uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od braku wskazania w skardze kasacyjnej odpowiednich przepisów P.p.s.a. oraz wykazania ewentualnego wpływu ich naruszenia na wynik sprawy, należy uznać, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu odpowiada prawu, aczkolwiek jego uzasadnienie i określenie przedmiotu zaskarżonego pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...]lipca 2017 r., wymagają odpowiedniej korekty.
Przedmiotem skargi do Sądu I instancji było pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...]lipca 2017 r., którym organ udzielił skarżącej odpowiedzi na zażalenie wniesione na podstawie art. 37 K.p.a. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w związku z brakiem rozpoznania "odwołania od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby".
W piśmie tym organ jedynie wyjaśnił, że sprawach dotyczących propozycji służby bądź pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i że w związku z tym zażalenie skarżącej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia upoważnia do stwierdzenia, że w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie na bezczynność, wniesione przez skarżącą w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Koncentrują się one wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do Sądu I instancji na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej.
Zauważyć natomiast należy, iż kontrola prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), której domagała się skarżąca w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r., nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 166 P.p.s.a.