Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 767/04, oddalił skargę B. Z. i E. C.wniesioną na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kserokopii pism znajdujących się w aktach administracyjnych.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania pełnomocnikowi B. Z. i E. C. – radcy prawnemu A. M. kserokopii pism wyszczególnionych we wniosku z dnia 30 kwietnia 2004 r., tj. kserokopii pism z dnia 18 lutego 1974 r., 9 kwietnia 1974 r., 13 maja 1974 r. napisanych przez wnioskodawczynie oraz pisma z dnia 16 maja 1974 r. nr [...], znajdujących się w aktach sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego pisma pełnomocnik stwierdził, że "pisma są pełnomocnikowi konieczne celem przedstawienia ich stronie, a następnie odniesienia się do ich znaczenia w tej sprawie".
Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...], w którym Prezydent Miasta [...] powołał się m.in. na art. 73 § 2 k.p.a., który stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Ponadto wskazał, że strona może w każdym stadium postępowania przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy (art. 73 § 1 k.p.a.). Zdaniem organu skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji.
Organ stwierdził, że strona postępowania nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał stronie organ administracji, gdyż nie ma on takiego obowiązku, bowiem sporządzenie notatek czy odpisów z akt postępowania przepis pozostawił stronie. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2580/00 wskazał, że strona postępowania może domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów (w tym kserokopii) z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem.
Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji, jednak tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I /SA/Łd 770/96). Prezydent Miasta [...] w pismach z dnia 8 stycznia 2002 r. i 14 listopada 2003 r. poinformował strony o ich uprawnieniach wynikających z art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. Zatem zdaniem organu żądanie pełnomocnika w sprawie sporządzenia i przesłania mu kserokopii pism znajdujących się w aktach sprawy, celem przedstawienia ich swoim mocodawczyniom, nie znajduje oparcia w przepisach k.p.a.
Organ odwoławczy ponadto podkreślił, że sporządzenie kserokopii pism lub dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej może nastąpić tylko z ważnych powodów. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie pełnomocnik wnioskodawczyń po wezwaniu do zapoznania się z aktami sprawy mógł sporządzić odpisy z tychże akt. Dodatkowo organ wskazał, że siedziba pełnomocnika znajduje się w tej samej miejscowości co organu.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi B. Z. i E. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd wskazał, że w skardze zaprezentowano pogląd, iż odmowa wydania stronie kserokopii pisma znajdującego się w aktach sprawy powinna być oceniana na tle zasady ogólnej k.p.a, tj. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, a nie na kanwie art. 73 Kp.a. Natomiast w zażaleniu podniesiono, że skoro strona nie sformułowała wniosku w oparciu o przepis art. 74 § 2 k.p.a. przeto powołanie tego przepisu jako podstawy odmowy sporządzenia i przesłania pełnomocnikowi żądanych kserokopii pism jest sprzeczne z prawem i narusza zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji in merito, przedstawiony pogląd jest wątpliwy, bowiem idea prawna zawarta w zasadzie ogólnej realizowana jest przez inne przepisy, a takimi właśnie przepisami są art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a. Przepis art. 73 Kkp.a. konkretyzuje zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2002 r., V SA 1550/01, Lex 109266). Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że strona w każdym stadium postępowania może przeglądać akta sprawy, sporządzać z nich notatki, odpisy, a także sporządzać kserokopie pism i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1657/97, Lex 35920 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż strona może przy pomocy kserokopiarki lub innych urządzeń sporządzać odpisy z akt sprawy, ale nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i doręczał stronie organ administracji. Organ na tle art. 73 § 1 k.p.a. ma tylko obowiązek stworzyć stronie możliwość sporządzenia odpisów za pomocą własnej kserokopiarki a nawet na miejscu (w siedzibie organu), może stronie udostępnić swoją kserokopiarkę za stosowną opłatą. Zdaniem Sądu jest to przepis ściśle związany z art. 10 § 1 k.p.a. i służy zasadzie wypowiedzianej w powołanym przepisie. Natomiast art. 73 § 2 k.p.a. dotyczy uwierzytelniania sporządzonych przez stronę odpisów, lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów, wszakże pod warunkiem, że takie żądanie uzasadnione jest ważnym interesem strony.
Sąd na marginesie wskazał, że w sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 73 § 2 k.p.a., bowiem skarżące takiego żądania, tj. uwierzytelnienia nie zgłosiły, a ponadto nie wykazały ważnego interesu. Zdaniem Sądu, okoliczności powoływane przez pełnomocnika we wniosku z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie mogły być uznane za ważny interes szczególnie w sytuacji, gdy Kancelaria pełnomocnika i miejsca zamieszkania jego mocodawczyń znajdują się w tej samej miejscowości, co siedziba orzekających organów.
Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powołany przepis odnosi się nie tylko do odmowy z przyczyn określonych w § 1, ale również do art. 73 k.p.a. W ocenie Sądu w takim stanie rzeczy kwestionowanie powołania tego przepisu w podstawie prawnej postanowienia nie jest zasadne.
Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. akcentuje postulat wzbudzania i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez sprawne, rzetelne, jawne i zgodne z wymaganiami kultury prowadzenie postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania jest nie tylko wątpliwy, ale przede wszystkim niezrozumiały. Z zasady tej wynika obowiązek skierowany do organów, aby postępowanie administracyjne prowadziły bez zbędnej zwłoki, przy jednoczesnym podejmowaniu czynności z należytą starannością i wnikliwością oraz z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a. W tej sytuacji kwestia odmowy sporządzenia kserokopii pism w świetle tej zasady może odnosić się jedynie do kwestii załatwienia wniosku we właściwym czasie. Nie ma ona natomiast bezpośredniego związku z odmową sporządzenia i wydania kserokopii pism z akt sprawy.
Sąd stwierdził ponadto, że powołane w skardze przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 2 k.p.a. dotyczą kosztów postępowania administracyjnego i z przepisów tych nie wynika norma obligująca organ administracji publicznej do sporządzenia i przesłania stronie kserokopii pism lub dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.
Zdaniem Sądu przywołane w skardze Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz. U. UE L.01.145.43), jak sam tytuł wskazuje odnosi się do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, co potwierdza przede wszystkim art. 1 tego: rozporządzenia w brzmieniu: "Celem niniejszego rozporządzenia jest: a) określenie zasad, warunków i ograniczeń na bazie publicznego lub prywatnego interesu rządzącego prawem dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego Rady i Komisji (dalej zwanych "instytucjami") przewidzianych w art. 255 Traktatu WE w taki sposób, by zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów, b) ustalenie zasad zapewniających wykonanie tego prawa, i c) promowanie dobrych praktyk administracyjnych w odniesieniu do dostępu do dokumentów". Przytoczony w skardze art. 10 ust. 1 omawianego rozporządzenia również tyczy się Parlamentu, Rady i Komisji, co wynika z ust. 2, gdzie mówi się o "instytucjach", a pojęcie to zostało określone w art. 1 lit. a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przedstawiona argumentacja prowadzi do konkluzji, że przepisy powołanego rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, lub inaczej nie uzupełniają w sposób rozszerzający art. 73 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły B. Z. i E. C.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżące zarzuciły naruszenie:
- art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę sporządzenia kserokopii, co równoznaczne jest z prowadzeniem postępowania w sposób pogłębiający brak zaufania obywateli do organów Państwa oraz degradujący świadomość i kulturę prawną obywateli,
- art. 18 k.p.a. poprzez nieuzasadnione ograniczanie prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego,
- art. 12 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę sporządzenia kserokopii, co doprowadziło do przewlekłości postępowania,
- art. 262 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące wydatnym ograniczeniem możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a tym samym utrudnianiu stronie udziału w sprawie,
- art. 73 § 2 k.p.a. poprzez oparcie wyroku na tym przepisie pomimo, że strona nie składała wniosku w trybie art. 73 k.p.a.
- przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów (Dz. U. UE L.01.145.43) poprzez ich niezastosowanie w zakresie zaleceń tzw. "dobrej praktyki administracyjnej".
- orzekanie w sprawie o wydanie z akt kopii dokumentów, które według pisma Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z daty 24 lutego 2006 r. "nie zalegają w aktach sprawy o sygn. II SA/Rz 767/04". W istocie Sąd orzekał w sprawie wydania z akt sprawy administracyjnej dokumentów, których w aktach brak, a w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 stycznia 2006 r. okoliczności tej nie omówił.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące stwierdziły, że brak jest ustawowych powodów uzasadniających odmowę pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony i wydania żądanych kserokopii dokumentów. Przyjęcie za słuszne stanowiska Sądu prezentowanego w zaskarżonym wyroku musiałoby prowadzić do paraliżu całej administracji - gdyby przyjąć, że może ona robić tylko te rzeczy w toku rozpatrywania konkretnej sprawy, o których wprost pozytywnie stanowi przepis prawa. Zgodnie z art. 1 pkt c rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. dotyczącego dostępu publicznego do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji – celem rozporządzenia jest promocja właściwej praktyki administracyjnej dotyczącej dostępu do dokumentów. Od dnia 1 maja 2004 r. przepisy prawa polskiego nie mogą być sprzeczne z prawem unijnym. Strona ma prawo dysponować odpisami czy notatkami sporządzonymi na podstawie akt własnej sprawy, ma też prawo utrwalać na własny użytek wiadomości zawarte w aktach sprawy. Zdaniem skarżących "problem" może jedynie sprowadzać się do ustalenia odpłatności za powyższe. W sukurs przychodzą jednak przepisy Działu IX k.p.a. "Opłaty i koszty postępowania". Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Po sporządzeniu i przesłaniu kserokopii organ administracji publicznej może i ma obowiązek zaliczyć koszty tej czynności do ogólnych kosztów postępowania, jako koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). Skarżące podniosły także, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezpośrednio przyznaje stronie prawo do otrzymywania kserokopii z akt sprawy (oddział 3 "Opłata kancelaryjna"), zatem brak jest ratio legis, dla którego strona w postępowaniu administracyjnym miałaby mieć słabszą pozycje wobec organu, niż w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, związany jest jej granicami, co oznacza że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które – jej zdaniem – zostały naruszone (art. 174 i art. 176 Ppsa).Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jak i do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu ich z konkretnymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to dlatego, że istotą skargi kasacyjnej jest zakwestionowanie wyroku wydanego przez Sąd na podstawie wymienionej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty wskazane w przytoczonych podstawach kasacyjnych dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 Ppsa, chociaż autor skargi kasacyjnej nie wskazuje ww. przepisu jako jej podstawy.
Wszystkie zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonego wyroku dotyczą naruszenia przez organ administracji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym brak jest ich odniesienia do wpływu na wynik sprawy.
Strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wykazać, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy procedury sądowej, a nie przepisy procedury stosowanej przez organy administracji np., k.p.a.
Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., ocenia natomiast prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy, przy czym oceny tej dokonuje na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 24 VI 2004 r. FSK 19/04 niepubl.). Nie mogą natomiast stanowić podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 25 V 2004 r. FSK 108/04 niepubl.). Powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez jednoczesnego powiązania ich z przepisami postępowania, które naruszył sąd administracyjny nie dostrzegając pierwszego z wymienionych naruszeń w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie pozwala zakwalifikować ich jako podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada wymogom określonym w art. 174 pkt 2 Ppsa.
Oceny tej nie zmienia wymieniony w pkt 6 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów (Dz. U. UE L.01.145.43), a to z uwagi na fakt, iż powołane rozporządzenie nie stanowi przepisów postępowania o jakich mowa w art. 174 pkt 2 ppsa.
Także sposób sformułowania ostatniego wymienionego w pkt 7 zarzutu skargi kasacyjnej, ze względu na brak powołania konkretnego przepisu prawa, do którego odnosi się ten zarzut, niejasność sformułowania oraz brak uzasadnienia zarzutu i wykazania jego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną w tym zakresie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.