Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1586/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...] (nr [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha.
Na skutek odwołania wniesionego przez [...] S.A., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchyliła decyzję organu I instancji i orzekła o odmowie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Komisja stwierdziła, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa. W dacie zawarcia umowy sprzedaży z 28 czerwca 1960 r. obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1958 r., skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania.
Z kolei przepis art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą z 1961 r., stanowił, że tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Na podstawie art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zwanej dalej ustawą z 1985 r., utraciła moc ustawa z 1958 r. Jednocześnie przepis art. 87 ustawy z 1985 r. stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.
W dniu nabycia przez Skarb Państwa - Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w [...], tj. w dniu 28 czerwca 1960 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywała ustawa z 1961 r., dlatego też nie może mieć zastosowania art. 8 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie wskazany wyżej przepis art. 38 ustawy z 1961 r. Skoro w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 1961 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...], z mocy art. 38 tej ustawy, a następnie art. 100 pkt 3 ustawy z 1985 r. przeszła w zarząd tego przedsiębiorstwa państwowego. Skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...], to tym samym nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, gdyż nie była w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji za bezsporne uznał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa - Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w [...] od M. H., na podstawie umowy sprzedaży z [...] czerwca 1960 r. (akt notarialny rep. [...]), zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. - w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie przepisów wprowadzających - grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92, podzielił pogląd, że zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z 1961 r. nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości. W konsekwencji Sąd przyjął, że na dzień 27 maja 1990 r. Przedsiębiorstwu Państwowemu Polskie Koleje Państwowe przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z mocy umowy z dnia 28 czerwca 1960 r. i art. 8 ust. 2 (wcześniej ust.
3) ustawy z 1985 r. Skoro prawo zarządu przysługiwało PKP, to tym samym przedmiotowa nieruchomość nie mogła należeć do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. w ówczesnym brzmieniu.
Sąd wskazał ponadto, że jest to sytuacja odmienna od stanów faktycznych i prawnych występujących w wyrokach powoływanych przez skarżącą Gminę. Tutaj mamy do czynienia z konkretnie oznaczoną w akcie notarialnym nieruchomością, a podstawą prawną zarządu jest czynność prawna, a nie przepisy ustrojowe odnoszące się do PKP, które nie wskazywały na prawa do określonych nieruchomości.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...], zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że Polskim Kolejom Państwowym w dacie wejścia w życie przepisów wprowadzających przysługiwało prawo zarządu przedmiotową nieruchomością;
- 2. a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających i uznanie, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Polskim Kolejom Państwowym przysługiwało prawo zarządu, co skutkowało przyjęciem założenia, że przedmiotowa działka "nie należała" w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a w konsekwencji, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji;
- b) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 1961 r. poprzez uznanie, że zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomości przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości;
- c) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 Konstytucji PRL poprzez przyjęcie, że zasada jednolitości własności państwowej pozwalała na przyjęcie, iż przedsiębiorstwo państwowe, które nabyło w 1960 r. prawo własności nieruchomości na rzecz Państwa uzyskiwało prawo zarządu na mocy tego aktu notarialnego, czy też przez czynności faktyczne, będące naturalna konsekwencją aktu nabycia własności nieruchomości;
- d) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 2 w zw. z art. 38 z ust. 2 ustawy z 1985 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie także do transakcji zawartych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania.
Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303).
Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. np. wyroki NSA z: 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06 i z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na występującą w niej kwestię prejudycjalną.
Jak wynika z akt sprawy, istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zagadnienia prawnego związanego z użytkowaniem lub zarządem sprawowanym przez Polskie Koleje Państwowe nieruchomością Skarbu Państwa w stanie prawnym przed wejściem w życie ustawy z 1985 r. W szczególności, w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych, dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest rozstrzygnięcie, czy zasada jednolitości własności państwowej pozwalała na przyjęcie, iż przedsiębiorstwo państwowe, które nabyło w 1960 r. prawo własności nieruchomości na rzecz Państwa uzyskiwało prawo zarządu na mocy tego aktu notarialnego, czy też przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia własności nieruchomości.
W tym miejscu wskazać przyjdzie, że pismem z dnia 26 lipca 2017 r. Prezes Prokuratorii Generalnej RP zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i § 2 p.p.s.a. z wnioskiem o podjęcie uchwały przez pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, mającej na celu wyjaśnienie istniejącej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych:
- 1) czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art 38 ust 2 ustawy z 1985 r., wobec uchylenia tej ustawy, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art 75 i art 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust 1 przepisów wprowadzających?;
- 2) w przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe zagadnienie, wnioskodawca wniósł o wyjaśnienie, czy do wykazania zarządu nieruchomością, wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?.
W obszernym uzasadnieniu powyższego wniosku, jego autor odwołał się m.in. do uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku i przedstawionego w nim poglądu. Wskazał bowiem, że przed wejściem w życie ustawy z 1985 r. nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną zarządu nieruchomości możliwe było nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej, lecz również na podstawie czynności faktycznych. W stanie prawnym, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r. przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie niż decyzja administracyjna. Wnioskodawca wskazał też, że w tym względzie WSA odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. (III ARN 15/92, OSNC 1993, Nr 9, poz. 158) i w pełni podzielił zawarty tam pogląd, że nie można zaakceptować stanowiska, iż przekazanie terenu państwowego w użytkowanie przez właściwe terenowe organy administracji państwowej stanowiło - w okresie przed dniem 1 sierpnia 1985 r. - jedyny dopuszczalny sposób uzyskania prawa zarządu.
Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z 1961 r., bynajmniej nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości. WSA uznał ten pogląd za słuszny również w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z 1961 r., co było konsekwencją tezy o jednolitej własności państwowej, na gruncie art. 8 Konstytucji PRL. Skoro w wyniku czynności faktycznych wynikłych z aktu nabycia nieruchomości przez PKP to ostatnie przedsiębiorstwo uzyskało zarząd względem nieruchomości, posiadany ciągle do dnia 27 maja 1990 r., to nieruchomości te nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających.
Powyższemu wnioskowi Prezesa Prokuratorii Generalnej RP został nadany bieg pod sygn. akt I OPS 4/17, a ponadto wyznaczony został termin posiedzenia pełnego składu NSA w tej sprawie na dzień 1 kwietnia 2019 r.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie przedstawionych w powyższym wniosku zagadnień prawnych, w szczególności w świetle ich skupienia również wokół problemu zaistniałego w niniejszej sprawie, stanowi zagadnienie prejudycjalne dla jej rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez pełny skład NSA sprawy oznaczonej sygnaturą akt I OPS 4/17.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl