Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1209/12 oddalił skargę Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania własności nieruchomości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Gmina D. wnioskiem z dnia 26 stycznia 2010 r. zwróciła się do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie na jej rzecz własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako jednostka ewidencyjna [...], wskazując, że stanowi ona drogę, która służy jako jedyny dojazd do działek gminnych i prywatnych.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 4 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), odmówił przekazania na rzecz Gminy D. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność w/w nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przeszkodą do przekazania Gminie wnioskowanej nieruchomości jest to, że od 1974 r. znajduje się ona w zarządzie Lasów Państwowych i objęta jest aktualnym planem urządzenia lasu.
Od powyższej decyzji Gmina D. wniosła odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej podnosząc, że objęcie przedmiotowej działki aktualnym planem urządzenia lasu nie może być uznawane za wystarczającą przesłankę do odmowy dokonania jej komunalizacji. W ocenie Gminy, organ powinien wyłącznie skupić się na ocenie przesłanek określonych w art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość służy Gminie do wykonywania jej zadań własnych, która to przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że zawarta w odwołaniu argumentacja strony dodatkowo wspiera prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, gdyż Gmina D. przedstawiając konieczne po uzyskaniu prawa własności działania przyznała, że niezbędny jest cały szereg czynności, włącznie z uzyskaniem zgody ministra do spraw środowiska, które muszą doprowadzić do zgodnego z jej zamiarem rezultatu. Zdaniem Komisji odwołująca domaga się, by w trybie postępowania komunalizacyjnego dokonała się faktyczna zmiana planu urządzenia lasu, bez udziału organów i instytucji do tego powołanych. Postępowanie komunalizacyjne nie może zaś tworzyć faktów dokonanych i przez to niejako wymuszać skuteczność działań Gminy. Przekazanie własności nieruchomości powinno być ostatnim, a nie pierwszym etapem służącym realizacji zadań Gminy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez niezapewnienie skarżącej przez organ odwoławczy czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez niezawiadomienie o możliwości końcowego zaznajomienia z aktami postępowania oraz poprzez nieumożliwienie jej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
- - art. 77 i art. 80 ust. 1 K.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie dowodów, które organy powinny przeprowadzić z urzędu, w szczególności, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z aktualnego planu urządzenia lasu;
- - art. 75 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Starostę [...] sygn. akt [...] w przedmiocie zmiany charakteru działki oznaczonej numerem [...] z "Ls" na "dr", a w konsekwencji nieprzeprowadzenie dowodu z oświadczeń mieszkańców Gminy w sprawie wykorzystywania przedmiotowej działki, jako drogi dojazdowej do posesji prywatnych i gminnych już od lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku, na okoliczność istnienia przesłanek do przekazania działki oznaczonej numerem [...] na rzecz skarżącej;
- - art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której w toku postępowania przed tym organem nastąpiło naruszenie prawa procesowego, polegające na wydaniu decyzji bez umożliwienia stronie zapoznania z zebranym materiałem dowodowym;
- - art. 138 § 2 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej Instancji w sytuacji, w której nastąpiło w toku postępowania przed tym organem naruszenie prawa procesowego, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia postępowania;
- - art. 138 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a jedynie w istocie ograniczenie się do rozpoznania zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający ustawowym wymaganiom;
- 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprzekazanie skarżącej działki oznaczonej numerem [...] pomimo ustalenia, że przedmiotowa działka stanowi drogę i jest wykorzystywana przez Gminę D. do realizacji jej zadań statutowych, tj. pomimo spełnienia przez skarżącą przesłanki do przekazania tej działki na jej rzecz.
W obszernym uzasadnieniu skargi Gmina przytoczyła szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów oraz wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.
Stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym ustalono, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku komunalizacyjnego stanowi działkę oznaczoną numerem [...] i pozostaje własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...]. W dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka znajdowała się w zarządzie Nadleśnictwa [...] (pismo Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., k. nr 43 akt administracyjnych) i objęta jest Planem Urządzenia Lasu (k. nr 17). Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D., uchwalonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1988 r., działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w [...] na dzień 27 maja 1990 r. była przeznaczona pod drogi o znaczeniu gospodarczym.
Z kolei stosownie do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. numer [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., działka ta na dzień 30 czerwca 2000 r. była przeznaczona pod drogę gminną V klasy technicznej (zaświadczenie Urzędu Gminy D. z dnia 15 kwietnia 2010 r., k. nr 42). Powyższy plan obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Od 1 stycznia 2004 r. dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. w/nieruchomość jest oznaczona jako teren pod drogę (zaświadczenie Urzędu Gminy D. z dnia 19 lipca 2010 r., k. nr 33). W wypisie z rejestru gruntów dla działki nr [...] pod pozycją opis użytków wpisano "lasy" (k. nr 61).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści cytowanego art. 5 ust. 4 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika, że jedynym warunkiem przekazania mienia jest związek z realizacją zadań własnych gminy, przy czym w trybie określonym tym przepisem przedmiotem przekazania może być tylko to mienie państwowe, które już jest związane z realizacją jej zadania, a nie dopiero może być wykorzystane w przyszłości na tę realizację. W związku z tym nie sposób przyjąć, tak jak to przyjął organ pierwszej instancji, że działka ta służy Gminie D. do wykonywania zadań z zakresu ładu przestrzennego, tj. zadań z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem zajęta jest pod drogę (jedyny dojazd do działek gminnych i prywatnych). Zasady i sposób wykonywania zadań przez gminy odnośnie ładu przestrzennego są unormowane w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawie budowlanym, ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, jakim z pewnością jest zajęcie gruntu pod drogę, można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga wyrażenia zgody przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, co w sprawie nie miało miejsca. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka ta była przeznaczona była pod drogę o znaczeniu gospodarczym. Skoro nie podjęto działań mających na celu zmianę przeznaczenia gruntów obejmujących przedmiotową działkę to nie można przyjąć, że działka ta służy Gminie D. do realizacji zadań z zakresu ładu przestrzennego, bowiem naruszałoby to przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Nie można także przyjąć, że działka ta służy Gminie do wykonywania zadań z zakresu dróg gminnych, a zatem zadań z art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, skoro brak jest uchwały rady gminy o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy administracji prawidłowo odmówiły przekazania przedmiotowej działki na rzecz Gminy D., bowiem mienie to nie było związane z realizacją jej zadania w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego niepodlegającego komunalizacji z mocy prawa, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią zadaniami. W niniejszej sprawie Gmina D. nie wykazała aby żądane przez nią mienie było związane z realizacją jej zadań. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieprzeprowadzenia przez organy dowodu z planu urządzenia lasu zauważył, iż ten wniosek po raz pierwszy został podniesiony w skardze, przy czym nie podano, na jaką okoliczność dowód ten winien być przeprowadzony. Uniemożliwia to dokonanie oceny jego zasadności, a tym samym zarzutu, zwłaszcza, że fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości planem urządzenia lasu jest niesporny.
W kwestii nieuwzględnienia zarzutu, że działka stanowiła dojazd do posesji stwierdził, że jest on nietrafny, gdyż Wojewoda [...] na str. 3 uzasadnienia decyzji wyraźnie podał, iż działka służy jako jedyny dojazd do działek gminnych i prywatnych.
Za niezasadny uznał również zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Starostę [...] sygn. akt [...] w przedmiocie zmiany charakteru działki oznaczonej numerem [...] z "Ls" na "dr", gdyż przy stosowaniu art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych miarodajny jest stan faktyczny i prawny z daty wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.
Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. wyjaśnił, że może on odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie kwestia ta nie została wykazana. Ponadto stwierdził, że także pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina D., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, że w sprawie nie mamy do czynienia z przesłanką, od której wystąpienia przekazanie mienia gminie jest uzależnione, tj. przyjęcie, że mienie, którego dotyczy wniosek, nie ma związku z realizacją zadań skarżącej;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, podczas gdy organ ten – nie uwzględniając treści uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości [...] – błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie i przyjął, że działka nr [...] nie jest obecnie objęta żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i wobec braku przeznaczenia działki w planie miejscowym pod drogę publiczną, a w związku z tym również przyjęcie za organem, że brak jest związku pomiędzy wykorzystaniem mienia objętego wnioskiem z realizacją zadań skarżącej;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, podczas gdy organ ten nie przeprowadził dowodu z aktualnego planu urządzenia lasu oraz z oświadczeń mieszkańców Gminy D. złożonych w toku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] sygn. akt: [...] w przedmiocie zmiany charakteru działki nr [...] z "Ls" na "dr", podczas gdy organ winien te dowody przeprowadzić z urzędu, albowiem miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w poczwórnej wysokości.
Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podał, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy gminnych dróg. Przedmiotowa działka stanowi drogę łączącą ulicę [...] z ulicą [...], jak również stanowi drogę dojazdową do nieruchomości gminnych i prywatnych. Działka ta funkcję taką pełniła zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i obecnie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że we wskazanej dacie – zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. uchwalonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1988 r. – działka nr [...] była przeznaczona pod drogę o znaczeniu gospodarczym.
Z kolei stosownie do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2000 r. była przeznaczona była pod drogę gminną V klasy technicznej (strona 3-4 uzasadnienia wyroku). Jednocześnie Sąd błędnie przyjął, że dla tej działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. jest ona przeznaczona pod drogę.
Z obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] wynika, że okoliczne działki są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, a usytuowanie działki nr [...] powoduje, że ma ona służyć jako dojazd do tych działek i jako droga dojazdowa-publiczna – do wielu została w tym planie przeznaczona. Stąd nie powinno budzić wątpliwości, że działka ta jest związana z realizacją zadań skarżącej.
Zdaniem Gminy D. o braku związku działki nr [...] z realizacją jej zadań nie może decydować fakt, że nie jest ona zaliczana do kategorii dróg publicznych. W sprawie jest niesporne, że obecnie działka ta stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do kategorii dróg gminnych – na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 powołanej ustawy – zalicza się jedynie drogi, które stanowią własność gminy.
W związku z powyższym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, stawiany przez Sąd pierwszej instancji wymóg zaliczenia przedmiotowej działki do kategorii dróg publicznych stoi w sprzeczności z istotą przepisu art. 5 ustawy komunalizacyjnej. Nie sposób także zgodzić się z Sądem, że skoro Gmina nie podjęła działań mających na celu zmianę przeznaczenia gruntu, to nie można przyjąć, by działka ta służyła realizacji zadań gminy. Dla rozstrzygnięcia o zasadności jej wniosku nie może mieć bowiem znaczenia okoliczność, że działka w dalszym ciągu ma charakter leśny, a wykorzystanie jej jako drogi wymaga uprzedniego jej odleśnienia. W konsekwencji nieprawidłowa interpretacja przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, skutkowała podjęciem błędnego rozstrzygnięcia.
Ustawa komunalizacyjna nie wskazuje bowiem, aby związek mienia z realizacją zadań gminy miał przybierać jakąś szczególną formę, zwłaszcza wynikającą z przeznaczenia nieruchomości w dokumentach planistycznych. Brak takiego wskazania w przepisie prawa pozwala wnioskować, że związek, o którym mowa w ustawie, ma charakter jedynie związku faktycznego, którego istnienie jest konieczne i zarazem wystarczające do przyjęcia, że warunki określone w omawianym przepisie zostały spełnione. Nie mogą one podlegać dowolnej ocenie organów rozpoznających wniosek komunalizacyjny pomimo, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. W tym zakresie uznaniowość działania organów i Sądu jest bowiem wyłączona. Przepisy ustawy komunalizacyjnej nie przewidują, by związek mienia z wykonywaniem zadań gminy wynikać miał z takich faktów, jak w szczególności przeznaczenie nieruchomości w studium lub miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Przyjąć zatem należy, że w sprawach komunalizacji ustawa z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest ustawą szczególną wobec ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma również prawnego uzasadnienia dla stosowania w procesie komunalizacji powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ przeniesienie własności działek nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów. Przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie temu, by organ odrębny od Skarbu Państwa stał się właścicielem nieruchomości o przeznaczeniu leśnym i dalej miał możliwość dopełnienia formalności związanych z usankcjonowaniem faktycznego korzystania z takiej nieruchomości. Celowi temu służyć będzie procedura odleśnienia działki.
W świetle art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej również mienie będące w zarządzie Lasów Państwowych może być przedmiotem przekazania na rzecz gminy, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt I SA 1205/95. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia stwierdził, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mogą stać na przeszkodzie komunalizacji w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. W stanie faktycznym tej sprawy nieruchomości leśne wykorzystywane były przez gminę na cele oświatowe.
Autor skargi kasacyjnej uzasadniając pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania podał, że stawia go z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przeznaczenie działki w dokumentach planistycznych nie powinno mieć znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Przy czym Sąd pierwszej instancji, przyjmując takie założenie, był zobligowany do dokonania kontroli ustalonego przez organu administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie m.in. obowiązywania w chwili procedowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...].
Wskazać bowiem należy, iż część działki nr [...] jest objęta regulacją obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w tym zakresie została podjęta przez Radę Gminy D. w dniu 26 marca 2012 r. (uchwała Rady Gminy D. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w [...]), zaś publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nastąpiła w dniu 2 maja 2012 r. (poz. 2012). W chwili podejmowania decyzji w dniu 16 kwietnia 2012 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa była zatem zobligowana do poczynienia ustaleń, że mająca wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia uchwała została już w tym przedmiocie podjęta. W tym zakresie organ administracji drugiej instancji działał z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Brak prawidłowo zebranego materiału dowodowego powoduje, że w sprawie niemożliwym było dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, na których bazował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Za zasadnością stawianego Sądowi zarzutu przemawia dodatkowo okoliczność, że podstawą błędnych ustaleń w sprawie jest pominięcie przepisów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Przyjmując założenie, że o związku mienia z wykonywaniem zadań gminy winno decydować przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zauważyć należy, iż działka nr [...] zarówno w chwili wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, jak i obecnie, była przeznaczona w planie pod drogę. Ponadto wskazać należy, że Minister Środowiska w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w stosunku do części działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyraził zgodę na przeznaczenie jej na cele nierolnicze i nieleśne.
Uzasadniając drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że niezasadne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej w zakresie przeprowadzenia dowodu z aktualnego planu urządzenia lasu oraz z oświadczeń mieszkańców Gminy D., złożonych w toku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] sygn. akt: [...] w przedmiocie zmiany charakteru działki nr [...] z "Ls" na "dr". W ocenie skarżącej dowody te mają istotne znaczenia dla możliwości dokonania w sprawie właściwych ustaleń faktycznych i winny być one w toku postępowania przeprowadzone przez organy administracji z urzędu, co wynika wprost z zasad prowadzenia postępowania dowodowego, wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
Ponadto stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek o przeprowadzenie dowodu z planu urządzenia lasu został sformułowany po raz pierwszy w skardze i nie podano na jaką okoliczność miałby on zostać przeprowadzony, nie może stanowić o braku potrzeby przeprowadzenia takiego dowodu. Organy administracji publicznej winny bowiem z urzędu dostrzec potrzebę jego przeprowadzenia, zwłaszcza, że w sprawie ustalono, iż taki plan został sporządzony i działka nr [...] jest nim objęta. Poprzestanie tylko i wyłącznie na złożonym do akt sprawy oświadczeniu Nadleśnictwa [...] jest zatem niewystarczające. Zaznaczyć należy, że omawiany plan jest podstawowym dokumentem w zakresie gospodarki leśnej, o czym stanowi przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Organy prowadzące postępowanie w sprawie, a za nimi Sąd, nie zweryfikowały tego, czy faktycznie działka nr [...] jest objęta takim planem, a nadto, co wynika z jego treści, mimo iż skarżąca wskazywała na taką konieczność.
W ocenie autora skargi kasacyjnej wadliwe jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania, że w sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dowodu z oświadczeń mieszkańców Gminy. Co prawda organy obu instancji przyjęły, że działka faktycznie wykazuje związek z wykonywaniem przez Gminę jej zadań ustawowych, jednakże nieprzeprowadzenie tego dowodu spowodowało to, że Sąd poczynił odmienne od dokonanych przez organy administracji publicznej ustalenia. Przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów potwierdziłoby istnienie związku pomiędzy objętą wnioskiem komunalizacyjnym działką a wykonywaniem zadań Gminy. Dowód ten potwierdzałby stan faktyczny nie tylko z daty wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ale także na chwilę złożenia wniosku.
Wobec powyższych istotnych uchybień proceduralnych, w sprawie nie mogło dojść do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a przez to niemożliwa okazała się rzetelna ocena przesłanek komunalizacji działki, wskazanych w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.
Uczestnik postępowania Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podał, że po wydaniu decyzji przez organy obu instancji skarżąca wystąpiła do uczestnika postępowania z wnioskiem o przekazanie w dzierżawę gruntu leśnego przeznaczonego pod drogę – części działki nr Ew. [...] i za zgodą Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] z dnia [...] października 2012 r. doszło do zawarcia między stronami w dniu 18 grudnia 2012 r. umowy dzierżawy m.in. części w/w działki pod drogę dojazdową do obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, objętego planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, przyjętego Uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] z zachowaniem określonych warunków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, że w sprawie nie mamy do czynienia z przesłanką, od której wystąpienia przekazanie mienia gminie jest uzależnione, tj. przyjęcie, że mienie, którego dotyczy wniosek, nie ma związku z realizacją zadań skarżącej.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro działka nr [...] – droga leśna będąca własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...], zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i obecnie, jest drogą dojazdową do nieruchomości gminnych i prywatnych, to realizuje zadanie własne Gminy D. w zakresie gminnych dróg (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) i mogła być przekazana na rzecz gminy. Związek, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ma jedynie charakter związku faktycznego, którego istnienie jest konieczne, ale równocześnie wystarczające do przyjęcia, że warunki o których mowa w tym przepisie zostały spełnione. Nie jest zatem wymagane, aby związek mienia z wykonywaniem zadań gminy miał wynikać z przeznaczenia działki w planach zagospodarowania przestrzennego, czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Dla przeniesienia własności działki nie jest również wymagana zmiana przeznaczenia gruntu. Ustawa komunalizacyjna jest ustawą szczególną wobec ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W procesie komunalizacji nie ma również prawnego uzasadnienia dla stosowania powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ przeniesienie własności działek nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów.
Przechodząc do oceny zasadności wskazanego zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, iż przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Z art. 5 ust. 4 tej ustawy wynika, iż gminie na jej wniosek może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (pierwsza przesłanka), inne, niż należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 (druga przesłanka), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań (trzecia przesłanka).
Oznacza to, że okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92, niepubl.). Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Na gminie ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie jest związane z realizacją jej zadań (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2574/99, opubl. Legalis).
Celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08). Gminie może być zatem przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją konkretnych zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Decyzja o przekazaniu mienia gminie wydawana na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, lecz decyzją konstytutywną.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że zarówno w dacie ustawowej komunalizacji, jak i w dacie złożenia przez Gminę D. wniosku w trybie art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych o nieodpłatne przekazanie nieruchomości – działki nr [...] oraz obecnie stanowi ona własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...]. Z akt sprawy wynika również, iż w wypisie z rejestru gruntów dla tej działki pod pozycją opis użytków wpisano "lasy" i jest ona objęta planem urządzania lasu. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D., uchwalonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1988 r., działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w [...] na dzień 27 maja 1990 r. była przeznaczona pod drogi o znaczeniu gospodarczym.
Z kolei stosownie do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. numer [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., działka ta na dzień 30 czerwca 2000 r. była przeznaczona pod drogę gminną V klasy technicznej. Powyższy plan obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], od dnia 1 stycznia 2004 r. brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D.w/w nieruchomość jest oznaczona jako teren pod drogę.
Gmina D. uważa, że przedmiotowa działka realizuje zadanie określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie gminnych dróg. Wskazać należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji oceniały, czy mienie – działka numer [...], o której nieodpłatne przekazanie ubiega się Gmina D., jest związana z realizacją jej zadania z zakresu ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie z zakresu dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Skarżąca jednak trafnie zauważyła, że skoro ta działka stanowi własność Skarbu Państwa, to nie mogła być zaliczona do dróg gminnych, a więc brak uchwały o jej zaliczeniu do tej kategorii dróg nie mógł być w sprawie rozważany.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię, jest niezasadny. Został on oparty na nieprawidłowym założeniu autora skargi kasacyjnej, że ocena związku mienia z realizacją zadań gminy powinna być dokonana na podstawie powołanego przepisu, który nie wskazuje, aby miał on przybierać szczególną formę wynikającą z przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a to oznacza, że chodzi jedynie o wykazanie związku faktycznego, który to warunek został w sprawie spełniony. Działka nr [...] jako droga leśna objęta planem urządzenia lasu służy bowiem jako jedyny dojazd do działek gminnych i prywatnych. Tymczasem przedmiotowa ocena związku jest dokonywana przez pryzmat zadań własnych gminy, do których należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy z zakresu ładu przestrzennego – art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zasady i sposób wykonywania zadań przez gminy w zakresie ładu przestrzennego są unormowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawie budowlanym i ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Definicję pojęcia "ład przestrzenny" zawiera art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym", należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powołana wyżej ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.
Z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 omawianej ustawy wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.
Z kolei przepis art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie powiązanie przesłanki komunalizacyjnej odnoszącej się do związania działki nr [...] z realizowanym przez gminę zadaniem wymagało zatem rozważania kwestii przeznaczenia jej w planach zagospodarowania przestrzennego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i zasadnie aprobując stanowisko organu przyjął, że Gmina D. nie wykazała, aby działka nr [...] służyła jej do wykonywania zadania z zakresu ładu przestrzennego.
Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przypomnieć należy, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, również w odniesieniu do uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 176 p.p.s.a.).
Skarżący zobowiązany jest zatem do wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego wpływu naruszenia powołanych przepisów postępowania na wynik sprawy nie wykazał.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie dostrzegając, że organ odwoławczy wydając w dniu [...] kwietnia 2012 r. zaskarżoną decyzję nie uwzględnił faktu, że część działki nr [...] została objęta regulacją obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości [...]). Przedmiotowa uchwała na dzień wydania decyzji przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową nie mogła być oceniana, gdyż jeszcze wówczas nie obowiązywała. Została ona bowiem ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dopiero w dniu 2 maja 2012 r. (poz. 2012), zaś weszła w życie w dniu 2 czerwca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie tego zarzutu w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu, który tożsame, podnoszone na etapie postępowania przed tym Sądem, zarzuty ocenił jako niezasadne. W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym i bezspornym jest fakt, że działka nr [...] jest drogą leśną. W związku z powyższym kwestionowanie przez Gminę D. w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji prawdziwości dokumentu w postaci zaświadczeń Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 3 listopada 2010 r. i z dnia 8 lutego 2011 r. stwierdzających, że przedmiotowa działka jest objęta planem urządzenia lasu jest niezrozumiałe. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca prezentowała stanowisko, że fakt objęcia tej działki planem urządzenia lasu nie może być uznany za wystarczającą przesłankę odmowy dokonania jej komunalizacji.
Sąd pierwszej instancji zasadnie również uznał, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia przez organ odwoławczy z urzędu dowodu z oświadczeń mieszkańców Gminy D. złożonych w toku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] sygn. akt [...] w przedmiocie zmiany charakteru działki nr [...] z "Ls" na "Dr", gdyż po pierwsze oświadczenia te znajdują się w aktach niniejszej sprawy, a po drugie, przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie przyjęto sposób wykorzystania tej działki w sposób podany w oświadczeniach jako drogi dojazdowej do posesji gminnych i prywatnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.