Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 724/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę wniesioną przez A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej odsetek za zwłokę w wypłacie należnego uposażenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Raportem z dnia [...] lutego 2009 r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o zwrot należnego uposażenia za okres od [...] listopada 2008 r. do [...] lutego 2009 r., którego wypłatę zawieszono na mocy decyzji, które utraciły moc, wraz z należnymi odsetkami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. ponowił powyższe żądanie, domagając się wypłaty dalszego uposażenia za okres do [...] kwietnia 2009 r. oraz ustawowych odsetek z powodu zwłoki w wypłacie uposażenia.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. A. Z. wystąpił z zażaleniem do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. na niezałatwienie przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. jego wniosku o wypłatę odsetek, a następnie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. Skarżący zarzucił, że organ w ogóle nie ustosunkował się do zgłoszonego żądania odnośnie odsetek od uposażenia, nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie, ani innego aktu o odmowie jej wydania.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania decyzji administracyjnej bądź aktu o odmowie jej wydania oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w B. stwierdził, iż żądanie wydania decyzji administracyjnej w kwestii odsetek nie ma podstaw prawnych. Wskazał, iż decyzją personalną z dnia [...] lutego 2009 r. funkcjonariuszowi wypłacono część uposażenia, którego wypłata została zawieszona na czas zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres od [...] listopada 2008 r. do [...] lutego 2009 r. Pieniądze zostały przelane na konto funkcjonariusza w dniu [...] lutego 2009 r. Organ podał, że na skutek pism skarżącego z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] kwietnia 2009 r. została mu udzielona odpowiedź w pismach z dnia [...] marca, [...] i [...] maja oraz [...] sierpnia 2009 r. Wskazano w nich, że roszczenie o wypłatę odsetek skarżący może dochodzić wyłącznie przed sądem pracy, ponieważ przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie regulują prawa do wypłaty odsetek w przypadku opóźnienia w wypłacie należnego uposażenia.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżący ustosunkowując się do stanowiska organu podniósł, iż może domagać się wydania decyzji w sprawie na podstawie przepisów art. 103, art. 96 ust. 1 i 2, art. 97 i art. 101 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz na zasadzie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto oświadczył, że nawet gdyby sprawa o odsetki mogła być rozstrzygana jedynie przed sądem pracy, to roszczenie z tego tytułu może być dochodzone przed tym sądem dopiero wtedy, gdy organ zajmie w tej sprawie stanowisko w formie decyzji administracyjnej, o którą to skarżący wystąpił. Przy czym nie ma znaczenia jakie organ wyda rozstrzygnięcie, bowiem gdy odsetki te będą zbyt niskie lub organ odmówi ich ustalenia i wypłaty, to strona może dochodzić ich ustalenia w odpowiedniej wysokości przed sądem pracy, ale jedynie wówczas, gdy organ wyda w tej sprawie prawne rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził, że sąd administracyjny nie jest władny rozpoznać skargi na bezczynność, która dotyczy roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący upatruje bowiem bezczynności organu w braku władczego rozstrzygnięcia jego wniosku o wypłatę odsetek od uposażenia. Przy czym obie strony zdają się być zgodne co do tego, iż roszczeń z tego tytułu strona może dochodzić wyłącznie przed sądem pracy. Z pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, że jest on przekonany, iż skutecznie z pozwem może wystąpić tylko wówczas, gdy wskazany organ zajmie rozstrzygnięcie w sprawie.

Ponadto w ocenie skarżącego do wydania decyzji w sprawie obligują organ powołane przez niego przepisy o Służbie Więziennej oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko skarżącego nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Przede wszystkim stwierdził, że przepisy obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej nie regulują prawa do odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia. Roszczenia z tego tytułu funkcjonariusz może dochodzić natomiast na zasadach ogólnych, na podstawie art. 481 Kodeksu cywilnego. Odsetki od nieterminowo wypłacanego uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom służb mundurowych (również tych, których podstawę prawną stanowią przepisy szczególne) mają cywilnoprawny charakter, a tym samym spór o ich zapłatę stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, więc co do zasady sprawa ta podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II PK 8/08 wskazał, że właściwość innych organów w rozpoznaniu sprawy cywilnej może wynikać z przepisów szczególnych (art. 2 § 3 K.p.c.), przy czym wyłączenie sprawy cywilnej spod kompetencji sądu powszechnego musi być wyraźne. Na tle niniejszej sprawy oznacza to, iż organ administracyjny mógłby władczo rozstrzygnąć w przedmiocie odsetek od uposażenia w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdyby przepis administracyjnego prawa materialnego wyraźnie upoważniał go do tego. Ustawa o Służbie Więziennej nie zawiera jednak takich regulacji. Z unormowań art. 31 tej ustawy wynika, iż w formie decyzji administracyjnej przełożony służbowy orzeka w sprawach osobowych funkcjonariusza, wymienionych w ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z tą regulacją przez sprawy osobowe należy rozumieć m.in. ustalenie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy.

Treść tego przepisu nie pozwala zatem wnioskować, aby na jego podstawie ustawodawca upoważnił właściwego przełożonego funkcjonariusza do orzekania w przedmiocie odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia, która to materia co do zasady należy do kognicji sądu powszechnego. Skoro ustawa o Służbie Więziennej nie zawiera regulacji, które uprawniałyby organ do orzekania w kwestii odsetek od nieterminowo wypłacanych należności ze stosunku służbowego, to organ administracji publicznej nie ma podstaw do rozstrzygania o odsetkach w procesowej formie decyzji administracyjnej. Takie działanie stanowiłoby naruszenie właściwości przedmiotowej organu, co musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej w tym przedmiocie decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż skoro sprawa odsetek od uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej ma charakter cywilny i podlega właściwości sądu powszechnego, to w tym aspekcie łączący strony (funkcjonariusza z organem jako pracodawcą) stosunek prawny ma charakter cywilny. Z tego powodu wszystkie sprawy związane z realizacją wypłaty żądanych odsetek powinny być załatwiane na płaszczyźnie cywilnoprawnej. Cywilnoprawny charakter sprawy wypłaty odsetek od uposażenia należnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej przesądza o równości praw i obowiązków stron tego stosunku prawnego.

Nie można zatem wywodzić, iż organowi przysługuje w omawianym zakresie jakiekolwiek władztwo administracyjne. Dyrektor Aresztu Śledczego nie może działać w tym względzie jako organ administracji publicznej, ale jako pracodawca i z tego powodu może wypowiedzieć się w sprawie zgłoszonego roszczenia jedynie w zwykłej formie pisemnej. Tym samym skoro organ nie miał obowiązku wypowiadać się w kwestii odsetek w formie decyzji administracyjnej, to nie może pozostawać w bezczynności w wydaniu tej decyzji, co powoduje uznanie skargi za niezasadną.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniósł A. Z. Działając na podstawie pełnomocnictwa szczególnego (do sporządzenia skargi kasacyjnej) pełnomocnik skarżącego, będący adwokatem, zaskarżył wyrok w całości w oparciu o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych lub dodatkowo przedłożonego spisu kosztów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., tym samym kontrola wniesionej skargi pod względem zgodność z prawem została dokonana przez Sąd w sposób wadliwy;
3. b) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 149 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te w ogóle nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, a mianowicie Sąd nie zobowiązał organu do określonej czynności i nie stwierdził bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sytuacji spełnienia się przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 oraz art. 103 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 P.p.s.a., tj. dopuszczenia się przez organ bezczynności w sprawie uwzględnienia podania skarżącego lub wydania aktu administracyjnego o odmowie uwzględnienia podania;
4. c) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wniosku skarżącego o wydanie aktu o odmowie rozstrzygnięcia o żądanej decyzji administracyjnej lub o wydanie aktu o odmowie rozstrzygnięcia o odsetkach za zwłokę w wypłacie należnego uposażenia płatnego z góry oraz do wniosków i zarzutów skargi wskazujących na bezczynność organu polegającą na braku działań w sprawie wydania żądanego aktu administracyjnego, a nadto nieodniesienie się do wskazanych przez skarżącego w jego piśmie z dnia 31 grudnia 2009 r. konkretnych norm prawa materialnego, tj. art. 103, art. 96 ust. 1 i 2 i art. 97, art. 101 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 61 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak również niewyjaśnienie w należyty sposób tezy tego Sądu, przez podanie podstawy prawnej i jasnego logicznego uzasadnienia, że sprawa odsetek od uposażenia funkcjonariusza Służby Więziennej ma charakter cywilny i w tym aspekcie wszystkie sprawy związane z realizacją wypłaty żądanych odsetek powinny być załatwiane na płaszczyźnie cywilnoprawnej z organem jako pracodawcą;
5. d) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, że w danej sprawie powinien i mógł to uczynić, gdyż skarga podlegała jego ocenie w pełnym zakresie i wskazywała, że organ mimo zakresu obowiązku nie odniósł się stosownym aktem do podania skarżącego i zarzutów wniesionych pismem i skargą, jak również nie zastosował prawidłowej postępowania administracyjnego (tj. art. 61 § 1 i 3 K.p.a.), do której organ był zobligowany z urzędu na podstawie przepisów ustawy o Służbie Więziennej i Kodeksu postępowania administracyjnego;
6. e) naruszenie art. 61 § 1 i 3 w związku z art. 31 ust.1 pkt 4, art. 31 ust.2 i art. 103 ust.1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Czym innym jest bowiem bezczynność organu administracji publicznej polegająca na niepodejmowaniu czynności objętych zakresem podania (w niniejszej sprawie wydanie decyzji administracyjnej o odsetkach za zwłokę), a czym innym bezczynność tego organu polegająca na niepodejmowaniu działań wynikających z Kpa, które organ powinien stosować z urzędu (podjęcie sprawy i rozstrzygnięcie odpowiednim aktem administracyjnym), a obie te czynności nie są tożsame.
7. 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie i błędną wykładnię:
8. a) art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, a z którego wynika, że w formie decyzji administracyjnej przełożony służbowy (Dyrektor Aresztu Śledczego w B.) orzeka w sprawach osobowych funkcjonariusza Służby Więziennej. Do spraw tych zalicza się według powyższego unormowania "mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego (...)". Z treści powyższej normy można było przyjąć, że na skutek art. 103 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej mają też zastosowanie roszczenia o odsetki. Jeżeli bowiem ustawodawca nie określił w ustawie o Służbie Więziennej wyraźnie w jakiej formie prawnej sprawa odsetek powinna być załatwiona, to rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stanu administracyjnoprawnego, to sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, co można było uczynić w oparciu o art. 103 ust. 1 w związku z art. 31 ust.2 ustawy o Służbie Więziennej;
9. b) naruszenie art. 103 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, tymczasem przepisy ustawy o Służbie Więziennej, które w niniejszej sprawie zostały pominięte, są istotnymi przepisami i bez nich inne przepisy ustawy P.p.s.a. nie mogły być zastosowane;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik A. Z. stwierdził, że sprawy ze stosunku funkcjonariusza służb mundurowych (a stosunek zawarty ze skarżącym ma w jego ocenie właśnie taki charakter) należą do spraw administracyjnych i podlegają kognicji sądu administracyjnego. Powołał się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego (winno być Naczelnego Sądu Administracyjnego) z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00 (ONSA 2001 r. nr 3, poz. 10). Ustawa o Służbie Więziennej w art. 31 ust. 2 wprowadza definicję spraw osobowych, przez które należy rozumieć m.in. ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy.

Zatem zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusz Służby Więziennej ma prawo żądać ustalenia w drodze decyzji administracyjnej składników uposażenia, ale akcesoryjnie do niego także i odsetek w przypadku zwłoki w ich ustaleniu. Zdaniem kasatora do sprawy dotyczącej decyzji i odsetek ma też zastosowanie art. 103 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej, a którego Sąd pierwszej instancji nie zastosował. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusz Służby Więziennej może w terminie trzech lat od dnia wystąpienia z roszczeniem, w którym to roszczenie stało się wymagalne, wystąpić z takim roszczeniem. Z takim roszczeniem może wystąpić z tytułu przysługującego mu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych (art. 103 ust. 1), a także z tego powodu, że każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej (w sprawie - Dyrektorem Aresztu Śledczego w B.) właściwym do rozpatrzenia takich roszczeń (uposażenia i należności pieniężnych), podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia tych roszczeń przerywa bieg ich terminu przedawnienia.

A zatem z powyższego wynika, że skarżącego łączy z organem administracji, tj. Dyrektorem Aresztu Śledczego w B., stosunek administracyjnoprawny i z tego też względu skarżący mógł się ubiegać o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odsetek od należnego uposażenia. Odsetki w myśl art. 103 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Więziennej są bowiem należnościami pieniężnymi występującymi akcesoryjnie wobec należnego uposażenia ustalonego w drodze decyzji administracyjnej, którą to ustalono termin, wysokość i formę wypłaty. Zatem dochodzenie roszczeń o odsetki powinno zostać rozstrzygnięte odpowiednim aktem przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B., był on bowiem władny w tym zakresie do działania zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Zdaniem kasatora w niniejszym przypadku oprócz przepisów ustawy o Służbie Więziennej powinny mieć zastosowanie także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych przepisów określających formę prawną wszczęcia postępowania, a zatem organ do którego zostało skierowane podanie ma obowiązek ustalić, czy przedmiot żądania ma charakter administracyjny, czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji lub innego aktu, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz czy jest właściwy do jego rozpatrzenia. Jeżeli bowiem zostały spełnione powyższe warunki, organ z mocy prawa obowiązany jest podjąć czynności procesowe. A zatem zgłoszenie na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. podania przez skarżącego (raportu z dnia [...] lutego 2009 r.) o wypłatę odsetek musi być zrealizowane przez wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie albo wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego o odmowie jej wydania. Wobec czego żądanie skarżącego powinno spowodować i też spowodowało (pismo organu nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. i wyjaśnienia z dnia [...] października 2009 r. do skargi skarżącego) zgodnie z K.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zaś obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania, a po jego zakończeniu, bez względu na wynik, wydanie stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego, umożliwiając tym samym skarżącemu jego weryfikację.

Fakt taki powinien mieć miejsce już od dnia [...] lutego 2009 r., a czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe kasator stwierdził, że Sąd bezzasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., mimo że zachodziły na podstawie art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 P.p.s.a. przesłanki do jej uwzględnienia. Sąd pierwszej instancji nie zakwalifikował jako bezczynności z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmującej wydanie aktu z zakresu działania administracji publicznej dotyczącego sprawy administracyjnej wynikającej z przepisów prawa, brak wypłaty i ustalenia wnioskowanych należności (odsetek).

Tym samym Sąd ten uchylił się od dokonania kontroli zgodności z prawem bezczynności, naruszając przez to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Autor skargi kasacyjnej powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06 - ONSAiWSA 2006 r. nr 12, poz. 136) wskazał, że wyłączenie kognicji sądu administracyjnego nie obejmuje żadnych spraw uposażeniowych, a taką w jego ocenie jest sprawa odsetek od należnego uposażenia. Jednocześnie podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak właściwości sądu administracyjnego w odniesieniu do bezczynności w zakresie spraw uposażeniowych może wynikać jedynie z przepisu ustawowego wyłączającego tę właściwość, który to przepis jako lex specialis, uchyli ogólną zasadę wyrażoną w przepisach P.p.s.a. Skoro zatem w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w tym zakresie nie istnieje przepis szczególny, to zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie oddalił skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. W ten sposób skarżący został pozbawiony możliwości uruchomienia dalszego postępowania sądowego w celu skontrolowania prawidłowości działań w tym zakresie.

Nadto zwrócił uwagę, że niezwiązanie granicami skargi zgodnie z art. 134 P.p.s.a., zobowiązuje wojewódzki sąd administracyjny z urzędu do ustalenia wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Jednocześnie wskazał, że nie zgadza się także z argumentacją Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą sprawy dotyczące odsetek od należnego uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych należą do właściwości sądów powszechnych (sądów pracy), a nie sądów administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo dotyczące właściwości w zakresie orzekania o roszczeniach tzw. służb mundurowych, w jego ocenie należałoby rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, czego w zaskarżonym orzeczeniu nie uczyniono. Zdaniem kasatora kwestia uposażenia służb mundurowych, w tym i funkcjonariusza Służby Więziennej należy do spraw administracyjnych. Za przyjęciem stanowiska, że stosunki między funkcjonariuszem Służby Więziennej a organem administracji publicznej jako jego pracodawcą i roszczenia z tego wynikające, należy traktować jako sprawy administracyjne przemawia m.in. sposób nawiązania stosunku prawnego.

Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej powstaje w drodze mianowania, które nie jest mianowaniem w rozumieniu Kodeksu pracy. Stosunki prawne powstałe na skutek mianowania odmiennie zostały uregulowane w ustawie o Służbie Więziennej i Kodeksie pracy. Dotyczy to głównie elementów o charakterze władczym, które występują w stosunku służbowym funkcjonariusza Służby Więziennej, a których nie ma w stosunku pracy. Stosunki służbowe funkcjonariuszy Służby Więziennej oparte są bowiem na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości, czego brak jest w stosunku pracy. Kasator przytoczył orzeczenia Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygające kwestie możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym odsetek za nieterminową wypłatę uposażenia, a nie samego uposażenia.

Nadto powołał uchwałę z dnia 25 stycznia 1995 r., w której Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "Bezspornym jest, że stosunki służbowe funkcjonariuszy wymienionych służb mają charakter administracyjnoprawny, mieszczą się bowiem w określonej grupie stosunków prawnych specyficznie regulowanych". W świetle powyższego zdaniem kasatora uznać należy, że niniejsza sprawa może i mogła być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że sprawy dotyczące należności pieniężnych lub uprawnień funkcjonariusza Służby Więziennej wiążących się też z innymi należnościami pieniężnymi, zawsze rozstrzygane są przez właściwego przełożonego funkcjonariusza w drodze decyzji administracyjnej, gdyż należą one do spraw osobowych. Decyzja ta zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej może być zaskarżona w drodze odwołania na zasadach i w terminie określonym w k.p.a. do wyższego przełożonego i w konsekwencji do sądu administracyjnego.

Skoro więc sprawy osobowe funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej i zaskarżane na zasadach określonych w K.p.a., to również i roszczenie akcesoryjne o odsetki od tych spraw osobowych wchodzi w zakres spraw osobowych i organ musi je rozstrzygnąć jak należności główne w drodze decyzji administracyjnej. Zatem nawet jeżeli ustawa o Służbie Więziennej nie wskazuje wprost na konieczność wydania decyzji w sprawie roszczeń akcesoryjnych (odsetek), to w świetle stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z jego pracodawcą (stosunek administracyjny) oraz w świetle przytoczonych wyżej przepisów, przyjąć należy zdaniem pełnomocnika skarżącego, że w sprawie roszczeń o odsetki od uposażenia, winna być wydana decyzja administracyjna, tak jak w przypadku innych funkcjonariuszy służb mundurowych (np. Straży Granicznej).

W konsekwencji zdaniem autora skargi kasacyjnej należy przyjąć, że brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej wypłaty należnego uposażenia płatnego z góry, jak również odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie tego uposażenia, istotnie nie przesądza o tym, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, wymaga jego zdaniem analizy przepisów ustawy o Służbie Więziennej, czego w niniejszej sprawie Sąd nie uczynił i bezpodstawnie oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a. Jednocześnie podkreślił, że za decyzję administracyjną nie można uznać pisma organu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], mimo że zawiera pewne elementy charakterystyczne dla decyzji, bowiem nie załatwia ono bowiem sprawy administracyjnej.

Tym samym organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na nierozpatrzeniu podania skarżącego o wypłatę odsetek za zwłokę w wypłacie należnego uposażenia płatnego z góry. Jakkolwiek spór o odsetki ma przymiot sprawy cywilnej, to z mocy przepisu szczególnego powinien bowiem zostać przekazany do rozpoznania organom administracji publicznej.

Odnośnie zaś naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik skarżącego podniósł, że samo tylko przytoczenie stanowiska strony zawierające jej zarzuty podniesione w skardze bez pełnych wniosków nie jest wystarczające by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiada treści tego przepisu. Przepis ten zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wszystkich zarzutów i wniosków strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą mieć one wpływ na wynik sprawy. Niewystarczające i ogólnikowe ustosunkowanie się do wniosków i istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny, stanowi zaś naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zdaniem kasatora Sąd I instancji dokonał błędnej oceny wniosków i zasadności zarzutów skarżącego podnoszonych w jego skardze, mylnie przyjmując, że organ na gruncie sprawy nie był w ogóle w bezczynności, jak i to że działał zgodnie z prawem i stanem faktycznym sprawy.

W konsekwencji poza rozwagą Sądu pozostawały zarzuty stanowiące o brakach i wadach zainicjowanego przez skarżącego postępowania. Takie potraktowanie przez Sąd zarzutów stanowi w jego ocenie wyraz naruszenia przepisów postępowania, bowiem odmienna ocena dowodów i rzetelne rozpoznanie sprawy skutkowałoby uwzględnieniem skargi. W ocenie autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Sąd orzekający nie dopełnił w należyty sposób powyższej czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a. Jednakże jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz.

40) odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania.

Przystępując więc do rozpoznania skargi kasacyjnej, mając na uwadze stanowiska stron, w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez A. Z. W punkcie wyjścia należy wskazać, że stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, z kolei granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji określają art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10 (publ. - http: orzeczenia.nsa.gov.pl) zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych.

Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków wyłącznie w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną, a brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawach nieobjętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznie dopuszczalnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi (por. B. Adamiak w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. OSK 547/04 - OSP 2006 r. nr 5, poz. 62).

W myśl przywołanego art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne orzekają także w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2 P.p.s.a.), a nadto rozstrzygają spory o właściwość między organami (art. 4 P.p.s.a.),

Z regulacji powyższej wynika w sposób jednoznaczny, że skarga na bezczynność organu nie jest dopuszczalna w każdej sprawie, a tylko w takich sprawach, w jakich służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. akty administracyjne indywidualne (decyzje, wymienione postanowienia, inne akty lub czynności, interpretacje podatkowe). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Wynika to z treści art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści aktu, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie.

Wszystkie te okoliczności miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu, tyle tylko że nie znalazło to odzwierciedlenia w treści orzeczenia kończącego postępowanie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd rozpoznawał skargę A. Z. (funkcjonariusza Służby Więziennej) na bezczynność organu (Dyrektora Aresztu Śledczego w B.) w przedmiocie niezałatwienia sprawy przez wydanie decyzji w następstwie zgłoszonego żądania o wypłatę odsetek od uposażenia. Przedmiotem skargi nie była więc bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy wypłaty uposażenia i innych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Służby Więziennej, lecz wyłącznie odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia. Taki przedmiot sprawy zakreślony został przez skarżącego w skardze i potwierdzony w piśmie procesowym w toku postępowania.

Należy więc stwierdzić, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1998 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), obowiązującej w dacie wniesienia skargi, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie (uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia) oraz inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Należność z tytułu odsetek ze zwłokę w wypłacie uposażenia nie jest świadczeniem określonym w tej ustawie. Ani przywołany przez wnoszącego skargę kasacyjną art. 31 ust. 2, ani żaden inny przepis ustawy o Służbie Więziennej, w szczególności art. 103 ust. 1 mieszczący się w rozdziale 7 tej ustawy "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne funkcjonariuszy" nie stwarza podstaw do przyjęcia, by sprawa o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia była sprawą administracyjną rozstrzyganą przez organ (właściwego przełożonego funkcjonariusza) w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego.

W świetle przepisu art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie zachodzą nawet przesłanki do przyjęcia domniemanej formy decyzji, gdyż sprawa o odsetki za zwłokę nie należy do kategorii spraw osobowych w postaci ustalenia uposażenia funkcjonariusza.

Funkcjonariusz Służby Więziennej nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz jest funkcjonariuszem Państwa, który wykonuje służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego. Jednakże tylko z tego faktu nie można skutecznie wywodzić, że roszczenie tego funkcjonariusza o odsetki za zwłokę może być dochodzone w takim samym trybie jak uposażenie. Odwoływanie się przy tym do innych regulacji prawnych odnoszących się do służb mundurowych jest o tyle chybione, że poszczególne pragmatyki mogą odmiennie regulować zagadnienie świadczeń, których źródło stanowi decyzja administracyjna.

Zatem nie ma znaczenia, że np. żołnierz zawodowy i funkcjonariusz Straży Granicznej mogą żądać, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych, odsetek ustawowych od dnia, w którym uposażenie i inne świadczenia stały się wymagalne (art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm., art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej – Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Zgodnie z tym co rozważono, przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują możliwości realizacji na drodze administracyjnej żądania odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia. Nie oznacza to, że funkcjonariusz Straży Więziennej w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych pozbawiony jest możliwości dochodzenia roszczenia o odsetki w oparciu o art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, tyle tylko że żądanie takie może być realizowane wyłącznie przed sądem powszechnym.

Jak orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99 (OTK Z.U. 2000 r. nr 5, poz. 143) przepis art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, że w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazać przyjdzie, że pogląd, iż sprawa o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariusza Służby Więziennej nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej jest utrwalony (por. w szczególności uchwałę NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00 – ONSA 2001 r. nr 3, poz. 100, wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1543/09 – http: orzeczenia.nsa.gov.pl, uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II PZP 7/09 – OSNCP 2010 r. z 7-8, poz. 82).

Rozważania powyższe skłaniają więc do akceptacji stanowiska Sądu pierwszej instancji, że sprawa o odsetki z tytułu zwłoki w wypłacie uposażenia funkcjonariusza Służby Więziennej jest sprawą cywilną, a do jej rozpoznania z braku przekazania takiej sprawy do właściwości organów administracyjnych i sądów administracyjnych, właściwy jest sąd powszechny (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Nie można jednak zaakceptować stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że niepozostawanie organu w bezczynności w wydaniu decyzji powoduje w takiej sytuacji konieczność uznania skargi za niezasadną, co w konsekwencji spowodowało oddalenie tej skargi. Jak już zauważono, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują załatwienia sprawy odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia w formie decyzji lub innego aktu administracyjnego, to niedopuszczalny jest tryb administracyjny w tej sprawie, a zatem niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

W związku z tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istnienia przesłanki odrzucenia skargi i rozpoznał sprawę merytorycznie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę.