Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 852/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]czerwca 2021 r. nr [...]w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury rolniczej stanowi negatywną przesłankę świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zasadności zarzutu kasacyjnego należy poprzedzić odwołaniem się do motywów zaskarżonego wyroku, z których jednoznacznie wynika, iż dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Sąd I instancji rozważał, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien zostać załatwiony odmownie w każdym przypadku gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w tym przepisie. W tym zakresie wskazał, iż sądy administracyjne dokonując wykładni powyższego przepisu dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i systemowej.
Sąd I instancji wyraźnie opowiedział się za celowością odstąpienia od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które będzie korelować z wynikami wykładni uzyskiwanymi na podstawie pozostałych dyrektyw interpretacyjnych. Podkreślił przy tym, iż potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyników wykładni językowej ww. przepisu.
Sąd wskazał w szczególności, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie odnaleziono przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że cel przyznania powyższego świadczenia nie jest realizowany w stosunku do tej grupy opiekunów, pomimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Jednocześnie, w dopełnieniu powyższych uwag, Sąd I instancji wskazał, iż podziela stanowisko, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), którą to zasadą należy objąć także sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalno-rentowych. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.
Przy czym Sąd I instancji wskazał, iż wybór ten osoba uprawniona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Mając na uwadze, iż w okolicznościach badanej sprawy wystąpił zbieg uprawnień skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury rolniczej, przepis art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2021.266 ze zm.), dalej jako: "u.u.s.r.", pozwala zarówno na rozwiązanie zbiegu świadczeń w ramach systemu ubezpieczenia społecznego rolników (ust. 1), jak i zbiegu świadczeń z różnych systemów (ust. 2 i ust. 4). Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę rolniczą, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego wskutek złożenia do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.
Zaprezentowane powyżej uwagi na temat uprawnienia opiekuna osoby niepełnosprawnej do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego, są aktualnie ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, może dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.
Jakkolwiek świadczenie emerytalne jest prawem niezbywalnym, to jednak uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty wynikająca z powyższego przepisu winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczeń emerytalno-rentowych lecz z ich realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż Sąd I instancji opowiedział się za umożliwieniem osobie uprawnionej wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalnego. Wprowadził przy tym zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Skoro skarżąca w toku dotychczasowego postępowania nie zrezygnowała z pobierania emerytury rolniczej, mimo wyraźnego pouczenia organu w tym zakresie, to nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, iż pomiędzy Sądem I instancji a autorem kasacji nie powstaje kontrowersja w zakresie rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jako elementu normy prawnej statuującej prawo strony do wyboru korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, w razie zbiegu z innym uprawnieniem wymienionym w tym przepisie.
Istota odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego leży nie w wadliwej wykładni przepisu prawa lecz w nieskorzystaniu przez skarżącą w przysługującego jej prawa wyboru, wyraźnie potwierdzonego zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w zaskarżonym wyroku. Trafnie przy tym wskazuje Sąd I instancji, iż powody, dla których skarżąca nie zawiesiła prawa do emerytury rolniczej, przez co usunięta zostałaby przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pozostają poza sferą istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Faktu istnienia powyższej przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie podważa, podnoszone w motywach skargi kasacyjnej, antycypowanie przerwy w wypłacie świadczeń w razie zawieszenia przez skarżącą emerytury rolniczej. W tym zakresie wypada jedynie wskazać, iż orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszone jest przekonanie, że skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego nie powinno wiązać się z jakąkolwiek przerwą w terminowej wypłacie poszczególnych świadczeń.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.