Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 546/16, po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą w [...] (dalej skarżący) na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji, w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Komendanta Stołecznego Policji do rozpoznania wniosku [...] z siedzibą w [...] z [...] listopada 2015 r., godz. [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust.
1. art. 13, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) dalej jako "u.d.i.p.", przez nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z [...] listopada 2015 r. o godz. [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej wniósł o udostępnienie przez organ informacji publicznej (skanów wszystkich pozwoleń na broń do celów kolekcjonerskich wydanych przez organ w okresie od 3 czerwca 2013 r. do 29 czerwca 2013 r.).
Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ, ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, iż skarga była obarczona wadami formalnymi bowiem nie zawierała podpisu oraz załączników. Zdaniem organu jej rozpatrzenie będzie możliwe dopiero po uzupełnieniu powyższych braków.
Organ wskazał, że nie zakreślono granic skargi z uwagi na to, iż nie można było na podstawie godziny wysłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w drodze elektronicznej określić, którego wniosku skarga dotyczyła, ponieważ w jednym dniu wpłynęło do organu kilkanaście takich wniosków od skarżącego. Organ podniósł, iż 11 grudnia 2015 r. skierował do skarżącego w drodze elektronicznej wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, poprzez wskazanie osoby uprawnionej do odbioru przesyłek.
Następnie organ ponownie przekazał to wezwanie 18 grudnia 2015 r. w wersji papierowej, gdyż 14 grudnia 2015 r. skarżący przesłał do Komendy Stołecznej Policji e-mail, w którym poinformował, że nie wyraził zgody na doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższe wezwanie zostało odebrane 31 grudnia 2015 r. 21 grudnia 2015 r. skarżący w formie e-mail przedstawił argumentację za udostępnieniem wnioskowanych informacji. Następnie pismem z 11 stycznia 2016 r. skarżący wskazał, że przygotowuje raport dotyczący praktyki administracyjnej organów Policji w sprawach dostępu do broni palnej. Do pisma dołączone zostało odręczne pełnomocnictwo z 1 października 2014 r., podpisane przez J. K., udzielające umocowania dla radcy prawnego B. B. Organ zwrócił uwagę, że w przesłanej korespondencji brak było dokumentu, z którego wynikałoby, że J. K. jest uprawniony do reprezentowania skarżącego, a tym samym czy ma prawo udzielać skutecznie pełnomocnictwa.
Wobec powyższego 12 stycznia 2016 r. skarżący został wezwany przez organ do uzupełnienia powyższego braku formalnego w terminie 7 dni od doręczenia. Ze względu na jego nieuzupełnienie wniosek pozostawiono bez rozpoznania.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę.
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Stołeczny Policji jest bowiem podmiotem wykonującym zdania publiczne, a zatem jest organem obowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądana przez skarżącego informacja dotycząca wydanych decyzji - pozwoleń na broń do celów łowieckich stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret u.d.i.p.).
Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ miał obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem;
2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Sąd zwrócił uwagę, że jeżeli objęta wnioskiem informacja nie miała charakteru informacji publicznej, który to przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził, to organ winien powiadomić o tym pisemnie skarżącego, czego też organ nie uczynił. Organ nie udostępnił żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych danych.
Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organ dysponował wszelkimi informacjami niezbędnymi do załatwienia wniosku skarżącego, tj. oznaczenie wnioskodawcy, przedmiot żądania, adres do doręczeń.
Sąd zwrócił uwagę, że organ posiadał informację odnośnie adresu do korespondencji skarżącego, który został wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co czyniło wezwanie organu z 18 grudnia 2015 r. bezcelowym. Wniosek zatem nie był dotknięty ww. wadą formalną i nie generował przeszkód w wymianie korespondencji elektronicznej czy "papierowej" z skarżącym i nie stanowił przeszkody w doręczeniu na podany adres decyzji odmownej wobec niewykazania, zdaniem organu, ważnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej.
Sąd zauważył, że organ nie odniósł się także do przedstawionej przez skarżącego argumentacji dotyczącej interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Nie poinformował strony, o tym, że zamierza wydać decyzję negatywną dla strony, a jedynie podniósł, że z uwagi na nieuzupełniene braków formalnych wniosku, zostanie on pozostawiony bez rozpoznania. Organ nie udostępnił żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych danych, wobec powyższego – w ocenie Sądu – pozostawał w bezczynności.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Stołeczny Policji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie:
- 1) art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonywanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę zarzutu rozpatrzenia wniosku skarżącego zgodnie z obowiązującymi przepisami i w odpowiedniej formie oraz nieskonfrontowanie zarzutów skarżącego ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;
- 2) art. 149 § 1 pkt 1,3 i § 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., polegające na uwzględnieniu skargi wskutek naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostawiając wniosek bez rozpoznania, mimo braku przesłanek ku temu przy równoczesnym niewydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej;
- II. prawa materialnego, a mianowicie, poprzez błędną jego wykładnię lub błędne zastosowanie:
- 1) art. 33 K.p.a. i art. 64 § K.p.a., poprzez przyjęcie, że organ bez potrzeby żądał uzupełnienia braków formalnych pisma, dotyczącego właściwego umocowania pełnomocnika, a wniosek nie był dotknięty Wdą formalną na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;
- 2) art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegające na uznaniu, iż organ przy wydawaniu decyzji nie musi stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;
- 3) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, iż organ- Komendant Stołeczny Policji nadal pozostaje w bezczynności, pomimo podjętych przez niego czynności.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd błędnie przyjął, iż organ dysponował wszelkimi informacjami niezbędnymi do załatwienia wniosku strony skarżącej, tj. oznaczenie wnioskodawcy, przedmiot żądania, adres do doręczeń. Skarżący składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej użył podpisu [...]. Natomiast zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie w stosunku do stowarzyszeń nie mają zastosowania przepisy o osobach prawnych. Zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania.
Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że organ wzywając skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowej informacji bez potrzeby żądał uzupełnienia braków formalnych pisma o podanie osoby uprawnionej do odbioru korespondencji, albowiem adres [...] został wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ podkreślił, że powyższe informacje miały charakter informacji publicznej przetworzonej i skarżący winien wykazać w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wszystkie czynności, które wymagają wydania w trakcie postępowania decyzji administracyjnej wymagają własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego), a jego brak należy uzupełnić zgodnie z przepisem art. 64 § 2 K.p.a. Organ podniósł iż podjął szereg czynności zmierzających do zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku, który ostatecznie rozpoznał w takim zakresie, w jakim było to możliwe, dlatego nie sposób podzielić argumentację Sądu, iż organ pozostaje nadal w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosek o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów powstępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący podkreślił, że jeżeli organ zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności winien o tym poinformować skarżącego, a następnie powinien go wezwać do uzupełnienia braków wniosku. Wezwanie należało by w takim przypadku sformułować w trybie art. 64 § 2 K.p.a. oraz wezwać skarżącego do podpisania wniosku przez uprawnioną osobę, by móc skutecznie podnieść zarzut, iż pozostawienie wniosku skarżącego broni go przed zarzutem bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12).
W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 P.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13).
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw.
Na wstępie zasadnym jest przypomnienie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Tym samym w rozpoznawanej sprawie, co do zasady, brak było podstaw do wzywania do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych wniosku.
Ponadto postępowanie prowadzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlega zasadniczo, tj. poza określonymi ustawowo wyjątkami, regułom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednakże, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do wydania decyzji odmownej. Na gruncie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana w formie czynności materialno-technicznej.
Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".
W sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami tej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku".
W realiach niniejszej sprawy przedmiotem rozpoznania organu był wniosek o udzielenie informacji obejmującej skany decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji w okresie od 3 do 29 czerwca 2013 r. Jakkolwiek poza oceną w niniejszym postępowaniu jest kwestia, czy organ miał podstawy do uznania żądania wniosku za informację przetworzoną, to uprawdopodobniony przez organ (w nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy) zamiar wydania decyzji odmownej z tego powodu i w związku z niewykazaniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, pozwalał na zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do złożonego wniosku oraz do konsekwencji nieuzupełnienia jego braków formalnych. Nie mógł jednak odnieść skutku zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., skoro przedmiotem skargi nie była decyzja wydana w trybie tego przepisu, a bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie około 2 tygodni złożył [...] wniosków o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wydane decyzje zezwalające na zakup i posiadanie broni palnej. Organ z uwagi na ilość żądanych informacji, obejmujących około 1500 decyzji uznał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, co w konsekwencji doprowadziło organ do wystosowania żądania wykazania, że otrzymanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a równocześnie do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Przeświadczenie organu o tym, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a tym samym - w przypadku braku wykazania szczególnie istotnego interesu w jej uzyskaniu – uprawdopodobniony w okolicznościach niniejszej sprawy zamiar wydania decyzji odmownej dały organowi podstawy do zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Tym samym samo wezwanie do wykazania wyłącznie tego, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K., nie spełniało wymogów wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto wypełnienie tego wezwania nie dawałoby organowi możliwości zakończenia postępowania przez wydanie decyzji odmownej, skoro wniosek w dalszym ciągu nie spełniał wymogów formalnych określonych w art. 63 § 3 lub § 3a K.p.a., gdyż nie był podpisany, a do uzupełnienia tego braku wniosku przez jego podpisanie strona nie została wezwana, zwłaszcza w sytuacji, gdy mimo wezwania przez organ nie wykazano prawidłowości umocowania J. K. do udzielania pełnomocnictw w imieniu Stowarzyszenia.
Tym samym działania organu obarczone były wadą wykluczającą uznanie, że na tym etapie wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, a organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie jego prawidłowego rozpoznania. Wezwanie do wykazania, w jakim charakterze występuje J. K., nie mogło zastąpić wezwania strony do uzupełnienia wniosku przez jego podpisanie, a tym samym brak wyjaśnienia prawidłowości umocowania pełnomocnika Stowarzyszenia przez J. K. nie był wystarczający do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a., zważywszy dodatkowo, iż Sąd I instancji w istocie nie odnosił się do omówionego powyżej braku formalnego wniosku, a swoje stanowisko skoncentrował na ocenie wezwania do podania osoby uprawnionej do odbioru korespondencji. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie jest to brak formalny wniosku, w sytuacji wskazania we wniosku adresu podmiotu wnioskującego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 K.p.a. wskazać należy, iż został on sformułowany w sposób uniemożliwiający odniesienie się do tego zarzutu. Powołany w skardze kasacyjnej artykuł składa się z czterech paragrafów, zaś sprzeczności w określeniu sposobu w jaki miałby być naruszony z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, nie pozwalają na rekonstrukcję tego zarzutu.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który kształtuje ramy czasowe korzystania z kompetencji do załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, W stanie faktycznym uwzględnianym przez Sąd I instancji zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi przy przyjęciu, że bezczynność organu występuje w sytuacji, gdy sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie została zakończona ani udzieleniem informacji publicznej, ani wydaniem decyzji o odmowie jej udzielenia ani ewentualnie umorzeniem postępowania. W sytuacji, gdy organ zmierzał do wydania decyzji odmownej, w pierwszej kolejności winien był wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych, o których mowa w art. 63 § 3 k.p.a. przez podpisanie wniosku, skoro w istocie uzupełnienie przez pełnomocnika skarżącego informacji, czy J. K. posiadał umocowanie do działania w imieniu członków Stowarzyszenia, nie dawało podstawy do dalszego procedowania wniosku i ewentualnego wydania decyzji. Brak podjęcia takich działań pozwala na uznanie, że organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z 3 listopada 2015 r.
Pozbawione usprawiedliwionych podstaw okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a P.p.s.a. sprowadzający się do zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy były przesłanki do uznania na tym etapie postępowania, że istniały podstawy do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji zaistniały podstawy do wykluczenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku. Jak wskazano powyżej organ, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, nie podejmując właściwych czynności procesowych, pozwalających na wydanie decyzji, przy założeniu, że organ konieczność wydania decyzji dostrzegał, pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 3 listopada 2015 r.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez ten Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.
Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Sąd pierwszej instancji, przeprowadzając prawidłową kontrolę działalności organu administracji publicznej do którego skierowany został wniosek o udzielenie informacji publicznej, zasadnie uznał, że skarga na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji zasługuje na uwzględnienie.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.