Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 859/11, oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda Poznański decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb Ł., ark. 30, jako działka nr 32/1 o powierzchni 0,0558ha.
Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2006 r. Rektor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji wskazując, że Uniwersytet Poznański nabył niniejszą nieruchomość od osoby fizycznej w 1921 r. i został wpisany jako właściciel w księdze wieczystej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] stycznia 1993 r. uznając, że Skarb Państwa nie legitymował się prawem własności w stosunku do skomunalizowanej nieruchomości położonej w Poznaniu przy zbiegu ul. [...] (obecnie [...]).
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta Poznania podnosząc, iż w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż ustanowiono na skomunalizowanej nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [,...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymał stanowisko zawarte w tej decyzji i wskazał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę Poznańskiego, który skomunalizował wymienioną nieruchomość w sytuacji, gdy nie była własnością Skarbu Państwa według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r.
W wyniku złożonej przez Gminę Miasto Poznań skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1192/09 uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], wskazując, że organ nie ustalił bezspornie, czy Uniwersytet im. A. Mickiewicza w Poznaniu był właścicielem spornej nieruchomości, oraz czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] stycznia 1993 r., wskazując, że z nadesłanego przez Sąd Rejonowy w Poznaniu zaświadczenia z zamkniętej księgi wieczystej Poznań – Ł. t.[...] wynika, że od roku 1921 właścicielem parceli nr 917/60 (obecnie działek nr 31/1, 32/1, 32/2) był Uniwersytet Poznański – obecnie Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Natomiast Wojewoda Poznański uznał, że Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] lipca 1976 r., Nr [...], wygaszającej prawo użytkowania przez Uniwersytet Poznański nieruchomości położonej w Poznaniu przy zbiegu ulic [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 22, poz. 159).
Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że "gospodarka terenami państwowymi należy do rad narodowych i ich prezydiów; gospodarka ta jest wykonywana przez właściwe do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organy prezydium miejskiej rady narodowej (rady narodowej osiedla)", natomiast drugi wskazuje, iż "w przypadku takich zmian w planie zagospodarowania przestrzennego (wstępnie ustalonych założeń tego planu), które nie pozwalają na dalsze użytkowanie terenu (części terenu) przez daną jednostkę, albo, gdy teren lub jego cześć stał się dla tej jednostki zbędny, organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej w przypadkach przewidzianych w art. 8 ust.
- 2) rady narodowej wydaje decyzję o wygaśnięciu służącego tej jednostce prawa użytkowania terenu lub jego części. Do czasu wydania decyzji jednostka użytkująca korzysta nadal z prawa użytkowania terenu".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że decyzja z dnia [...] lipca 1976 r., Nr [...], w oparciu o powyższe przepisy jedynie wygaszała prawo użytkowania nieruchomości, a zatem nie mogła stanowić podstawy do uznania, że Skarb Państwa na jej mocy nabył prawo własności do działki nr 32/1, a tym samym, do uznani, że na dzień 27 maja 1990 r. działka ta stanowiła mienie ogólnonarodowe.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1998 r., Nr [...], zostało stwierdzone, że decyzja z dnia 5 lipca 1976 r. w części dotyczącej lokali nr 2, 7, 9, 11, 12 i 14 znajdujących się w zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] oraz lokalu nr 4 znajdującego się w zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzono jej nieważność.
Wobec tego organ doszedł do wniosku, że Wojewoda Poznański błędnie ustalił stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w sposób rażący naruszył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W dniu 30 listopada 2010 r. Prezydent Miasta Poznania, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, podkreślając, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. działka nr 32/1 nie stanowiła mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Poznań, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 k.p.a.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 859/11, oddalając skargę wskazał, że skomunalizowany grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, a część lokali we wzniesionym na tym gruncie budynku zostało sprzedanych na rzecz osób trzecich, co stanowi nieodwracalny skutek prawny.
Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że właścicielem obecnych działek 32/1, 32/2 i 31/1 od 1921 r. był Uniwersytet Poznański – aktualnie Uniwersytet im. A. Mickiewicza w Poznaniu, który nabył je od osoby prywatnej. Zaznaczył także, iż decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] lipca 1976 r., wygaszająca prawo użytkowania przez Uniwersytet Poznański nieruchomości położonej w Poznaniu przy zbiegu ulic [...] i [...], była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, które decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. stwierdziło jej nieważność, a w części dotyczącej lokali 2,7,9,11,12 i 14 przy ul. [...] oraz lokalu nr 4 przy ul. [...], stwierdziło wydanie jej z naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu te okoliczności świadczą o tym, że w dniu 10 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz własność Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu, co oznacza, że nie mogła być przedmiotem komunalizacji w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sąd uznał ponadto, że zawarta w skardze polemika wystąpienia lub niewystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych dokonanej sprzedaży jest nieistotna skoro skutki te tak czy inaczej nie są następstwem badanej decyzji.
Sąd zgodził się z organem, że efektem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] stycznia 1993 r., jest utrata prawa własności spornej nieruchomości przez Miasto Poznań. Jego konsekwencją winno być uregulowanie zaistniałego stanu prawnego na drodze cywilnoprawnej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Miasto Poznań, wnosząc o:
- - jego zmianę i orzeczenie iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 1993 r., znak [...], została w części wydana niezgodnie z prawem, a w części, to jest dotyczącej lokali nr 2,7,9,11,12 i 14 przy ul. [...] oraz lokalu nr 4 przy ul. [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne, ewentualnie wniesiono o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, przez błędną wykładnię, to jest, art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz niezastosowanie art. 156 § 2 i k.p.a. w rozstrzygnięciu dokonanym w niniejszej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (w decyzji z dnia 7 marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2010. nr [...]) odnośnie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 1993 r. to jest niestwierdzenie, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 1993 r. jest nieważna w części, a w części, to jest dotyczącej lokali nr 2,7,9,11,12 i 14 przy ul. [...] oraz lokalu nr 4 przy ul. [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne i co za tym idzie stwierdzenie, iż wydana została z naruszeniem prawa (a to wobec treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1998 r. która stwierdziła nieważność w części Decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] lipca 1976r., a w części stwierdziło wydanie jej z naruszeniem prawa);
- 2) przepisów postępowania, poprzez nieodniesienie się w rozstrzygnięciu oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku do kwestii stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] nieważności w całości decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 1993 r., podczas gdy odnośnie podstawy wpisu prawa własności Skarbu Państwa, to jest decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] lipca 1976 r., stwierdzono nieważność jedynie w części, a w części stwierdzono, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, a więc że wydano ją z naruszeniem prawa (w części dotyczącej lokali nr 2,7,9,11,12 i 14 przy ul. [...] oraz lokalu nr 4 przy ul. [...]), to jest naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270), oraz art. 133 § 1 tej ustawy w związku z art. 106 § 3 i art. 190 oraz art. 151 tejże ustawy w związku z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja potwierdzająca przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, (to jest decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] lipca 1976 r.) tylko w części, a w części dotyczącej lokali 2,7,9,11,12 i 14 przy ul. [...] oraz lokalu nr 4 przy ul. [...] stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa, to również decyzja dekomunalizacyjna decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] winna uwzględniać tą okoliczność.
Wobec tego – w ocenie autora skargi kasacyjnej – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji stwierdzającej, nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] stycznia 1993r. winien stwierdzić nieważność tej decyzji wyłącznie w części, a w części stwierdzić iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie bacząc na treść i skutki decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1998 r. (która znajduje się w obrocie i wywołuje skutki prawne), wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Wojewody Poznańskiego z dnia [...] stycznia 1993 r. w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1192/09, uchylił obie decyzje administracyjne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uznając, że nie zostało bezspornie ustalone, czy Uniwersytet im. A. Mickiewicza w Poznaniu był właścicielem spornej nieruchomości oraz, czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok z dnia 17 listopada 2011 r. związany był swoim wcześniejszym wyżej powołanym wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. To zaś oznacza, że obowiązany był skontrolować, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę i wydając decyzję z dnia [...] marca 2011r., zastosował się do wskazówek zawartych w wyroku z dnia 24 listopada 2009r.
Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 24 listopada 2009r. i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.
W tym miejscu wskazać należy, że dokonując oceny, czy decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy badać jej zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Natomiast podstawową przesłanką komunalizacji wynikającą z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy jest to, aby skomunalizowane mienie w dniu wejścia w życie tejże ustawy stanowiło własność Skarbu Państwa, przy czym użyte w tym przepisie pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w samym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.
Oznacza to, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia.
W niniejszej sprawie – jak wynika z akt – w decyzji komunalizacyjnej przyjęto, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] lipca 1976 r. wygaszającej prawo użytkowania przez Uniwersytet Poznański nieruchomości położonej w Poznaniu przy zbiegu ulic [...] i [...]. Decyzja ta nie przenosiła prawa własności i nie mogła stanowić podstawy do uznania, że Skarb Państwa na jej mocy stał się właścicielem działki nr 32/1, a tym samym do uznania, że na dzień 27 maja 1990 r. działka ta stanowiła mienie ogólnonarodowe.
Nadto wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż w dacie komunalizacji nieruchomość była zabudowana i lokale 2,7,9,11,12 i 14 w budynku przy ul. [...] oraz lokalu nr 4 w budynku przy ul. [...], były sprzedane i stanowiły własność osób fizycznych, a zatem decyzja komunalizująca własność osób fizycznych rażąco naruszała prawo.
W skardze kasacyjnej zarzucono, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z poglądem takim nie można się zgodzić, gdyż nieodwracalne skutki prawne musiałyby być wywołane bezpośrednio decyzją komunalizacyjną.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organy administracyjne mają obowiązek nie tylko ustalić, czy wystąpiła pozytywna przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 K.p.a., ale również zbadać, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 2 K.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji bez względu na wystąpienia przyczyn nieważności określonych w § 1, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przy czym nieodwracalność skutku prawnego ogranicza się wyłącznie do skutków prawnych wywołanych bezpośrednio decyzją, co do której stwierdza się, że spełnia przesłanki art. 156 § 1 K.p.a.
Sprzedaż wskazanych wyżej lokali miała miejsce przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z dnia [...] stycznia 1993 r., na co zasadnie wskazał zarówno organ administracyjny, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku. Sprzedaż ta była poprzedzona stosownymi decyzjami wydanymi przez Prezydenta miasta Poznania, które to decyzje zezwalały na zbycie poszczególnych lokali łącznie z udziałami w poszczególnych budynkach i innych urządzeniach, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, jak również oddających w użytkowanie wieczyste odpowiednich udziałów w gruncie.
Skutki prawne wywołane sprzedażą tych lokali nie są następstwem wydania decyzji komunalizacyjnej, lecz decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] lipca 1976 r.
Jak wskazano wyżej, decyzja ta była przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznało, że w części sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa stwierdzając, że wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, a zatem nie można podważyć, że nieodwracalne skutki prawne były bezpośrednim następstwem decyzji z dnia [..] lipca 1976 r., nie zaś decyzji o komunalizacji nieruchomości. Zatem argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest zasadna.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w sprawie prawidłowo ustalono, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.