Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1018/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu [...] r. Z. M. (emerytowany policjant) wystąpił z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w M. o przyznanie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości N. przy ul. B. nr [...].
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w M. odmówił przyznania powyższego świadczenia z uwagi na to, że sprawa była już rozpatrzona inną decyzją.
Od powyższej decyzji Z. M. wniósł odwołanie podnosząc, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy mieszkaniowej, zaś decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz § 3 rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów.
Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 i 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., zwanej dalej "ustawą") w związku z § 1 i § 9 rozporządzeniem MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 864, zwane dalej "rozporządzeniem"), art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin (Dz. Z 2013 r., poz. 667), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z zebranych dokumentów wynika, że decyzją z dnia [...]r. Komendant Wojewódzki Policji w G. przydzielił zainteresowanemu lokal mieszkalny położony w N. nr [...] o powierzchni mieszkalnej 36,41m², usytuowany w obiekcie pozostającym w zarządzie jednostki organizacyjnej Policji. Decyzją z dnia [...]r. Starosta M. i wygasił trwały zarząd przysługujący Komendzie Wojewódzkiej Policji w S. nieruchomości przy ul. B. [...] w N. Na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego [...]r., małżonkowie E. i Z. M. nabyli na własność całą ww. nieruchomość. W dniu [...]r. zainteresowany będąc policjantem w służbie złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z wykupem tej nieruchomości. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]r. Komendant Powiatowy Policji w M. odmówił przyznania zainteresowanemu pomocy finansowej na cel wskazany we wniosku. Strona nie skorzystała ze środków zaskarżenia. Ponowny wniosek w tej samej sprawie Z. M. złożył w dniu [...] r., zaś organ I instancji decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania pomocy finansowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przepisów prawa uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy policjantowi (emerytowi) nie przydzielono lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że Z. M. otrzymał lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale z zasobów Policji, a następnie na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego dokonał jego wykupu od Skarbu Państwa.
Organ wyjaśnił, że złożony przez Z. M. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej w roku [...] na wykupienie ww. lokalu został rozpatrzony przez Komendanta Powiatowego Policji w M. odmownie. Wydana decyzja stała się ostateczna. Wobec tego, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ponownie i wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, albowiem sprawa była rozstrzygnięta inną decyzją. Z tych też względów wszczęte postępowanie w tej sprawie uznać należało za bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu.
Z. M. kwestionując powyższą decyzję w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wskazanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dojście do przekonania, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy w zw. z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz przepisów § 3 rozporządzenia, polegające na błędnej interpretacji wskazanych przepisów i w konsekwencji uznanie, że stronie nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do jej istoty. W ocenie Sądu, trafnie przyjął organ odwoławczy, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem domu położonego w miejscowości N. przy ul. B. nr [...], wszczął postępowanie w tej samej sprawie, która została zakończona decyzją ostateczną z dnia [...]r. Niewątpliwie pomiędzy tymi sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamy jest również, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, stan faktyczny jak i prawny obowiązujący w datach rozpatrzenia obu analizowanych spraw.
Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że w świetle przepisów prawa, policjantowi (emerytowi), któremu przydzielono lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego nie przysługuje (art. 94 ust. 1 ustawy). W sprawie bezsporne jest, że skarżący otrzymał lokal mieszkalny w miejscowości N. przy ul. B. nr [...] na podstawie decyzji o przydziale, a ta okoliczność stanowiła podstawę faktyczną rozstrzygnięcia z dnia [...]r., mocą którego odmówiono skarżącemu pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Od tego rozstrzygnięcia skarżący nie wniósł odwołania.
W tej sytuacji wydanie nowej merytorycznej decyzji na kolejny wniosek strony w tej samej sprawie jest niedopuszczalne z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, albowiem taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia z dnia [...]r. otworzyłaby możliwość ponownego rozpoznania kwestii prawa do pomocy finansowej.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Z. M.. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie przepisów postępowania wskazano na naruszenie
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez sąd, iż organ rozstrzygając sprawę dokonał całościowej analizy sprawy, zbadał wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyciągnął z niego właściwe wnioski o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy organ nie wziął pod uwagę tego, co stanowiło podstawą faktyczną i prawną odmowy przyznania świadczenia w decyzji organu I instancji z [...] r., jakie skutki w sferze prawnej i faktycznej wywarło wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomości, którą zajmował skarżący, a także to że skarżący utracił status policjanta i wobec tego, stosuje się do niego inne przepisy prawa;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez sąd, iż organ rozstrzygając sprawę, prawidłowo wyciągnął wnioski o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną w 2004 r., podczas gdy sprawa rozstrzygnięta decyzją Komendanta Powiatowego Policji w M. z [...].r. nie jest tożsama ze sprawą wszczętą na wniosek skarżącego z dnia [...].r., dotyczy innego stanu faktycznego i inne są podstawy prawne jej rozstrzygnięcia.
W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy i w zw. z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy ww. przepisy powinny znaleźć zastosowanie w stosunku do skarżącego, który jest emerytem policyjnym, zaś świadczenia mieszkaniowe przysługują mu na takich zasadach jak przysługują funkcjonariuszom w czynnej służbie w Policji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylnie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędne jest twierdzenie zarówno organów Policji, jak i WSA w Szczecinie, iż fakt przydziału skarżącemu kwatery służbowej, przesądzał o braku podstaw do udzielenia mu pomocy finansowej, zaś ta właśnie okoliczność legła u podstaw wydania skarżącemu, w [...] r., decyzji odmownej, w uzasadnieniu której organ wprost formułuję tezę, że z uwagi na fakt przydziału funkcjonariuszowi lokalu, uprawnienie do pomocy finansowej mu nie przysługuje. Tym samym, podstawą faktyczną i prawną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w postaci pomocy finansowej za zakup domu była właśnie okoliczność przydziału kwatery służbowej.
Skarżący kasacyjnie podniósł, iż w opinii prawnej z dnia [...]r. zaprezentowane zostało stanowisko, zgodnie z którym pomoc finansowa na zakup lokalu skarżącemu przysługuje, przy czym opiniujący zauważa również fakt, iż wcześniej skarżący otrzymał przydział lokalu. Wskazane okoliczności, zarówno organy Policji, jak i WSA w Szczecinie pominęły w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, przyjmując jedynie istnienie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej decyzji z [...] i [...] r., oraz tożsamość stanu faktycznego i prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w myśl art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że przesłanki udzielenia pomocy finansowej emerytowi policyjnemu są takie same jak funkcjonariuszowi w służbie czynnej.
Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nie jest uprawnieniem, które przysługuje każdemu policjantowi tylko z tego tytułu, że jest funkcjonariuszem. Z przepisu art. 94 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że pomoc finansowa przysługuje tylko wówczas, jeżeli policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Nie chodzi tutaj jednak o wszystkie sytuacje kiedy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, lecz tylko o takie sytuacje kiedy policjant, mimo spełniania przesłanek do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, takiego lokalu nie otrzymał. Z kolei według art. 95 ust. 1 pkt 1 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94;
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy okoliczność, że skarżący jako czynny funkcjonariusz Policji otrzymał w drodze decyzji administracyjnej przydział lokalu mieszkalnego będącego wówczas w dyspozycji Policji jest niewątpliwa. Niewątpliwie też właściwa jednostka organizacyjna Policji utraciła prawo trwałego zarządu do nieruchomości, należącej obecnie do Gminy. Nie jest kwestionowana także okoliczność, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja Komendanta Powiatowego w M. z dnia [...]r. orzekająca o odmowie przyznania pomocy finansowej Skarżącemu na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.
Kluczowym zagadnieniem w sprawie była zatem ocena dopuszczalności ponownego orzekania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym powołanej decyzji z [...] r.
Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania winno nastąpić także, jeżeli sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inna decyzją ostateczną. Należy bowiem zauważyć, że w sytuacji, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie i dotyczy ona tego samego przedmiotu - tej samej treści żądania strony oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.
W ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy musi być brany pod uwagę stan faktyczny sprawy w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Nie wydaje się bowiem możliwe, że stan faktyczny będzie trwał długi czas niejako zamrożony we wszystkich jego elementach i szczegółach. Elementy prawnie obojętne, nie wpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, s. 740).
Niewątpliwie postępowania prowadzone z wniosku skarżącego charakteryzuje tożsamość podmiotowa, ponieważ w obu postępowaniach występują te same strony oraz tożsamość przedmiotowa w zakresie treści żądania strony, skoro w obu postępowaniach wnioskodawca żądał przyznania pomocy finansowej na nabycie tego samego lokalu mieszkalnego. Zatem w sprawie występuje tożsamość stanu faktycznego w zakresie faktów prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem chodzi o przyznanie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości N., ul B. nr [...]. Dopóty dopóki w obrocie prawnym jest decyzja z dnia [...]r., to nie ma podstaw do wydania kolejnego rozstrzygnięcia co do meritum w sprawie.
Tym samym wobec braku podstaw do rozstrzygania co do istoty w niniejszej sprawie, stanowisko Sądu I instancji wyrażone na stronie piątej uzasadnienia wyroku, że w świetle przepisów prawa, policjantowi (emerytowi), któremu przydzielono lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, nie przysługuje (art. 94 ust. 1 ustawy) należy uznać za stanowisko wyrażone in abstracto, a nie w odniesieniu do sytuacji skarżącego kasacyjnie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.