Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 727/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 296/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie przekazania nieodpłatnie własności gruntu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Naczelnik Gminy Nowinka decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) oraz art. 97 k.p.a., orzekł o przejęciu z urzędu na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. i A. M., położonego we wsi W. gminy N. Gospodarstwo przejęto bez budynków ustalając, iż budynki wyłączone z przejmowanego gospodarstwa stanowić będą odrębny od gruntu przedmiot własności. W decyzji tej ustalono również prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Augustowie, decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., z dniem 5 stycznia 1976 r. przyznał rentę właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego.

Wójt Gminy Nowinka decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak [...], na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz.

24. oraz art. 104 k.p.a., przyznał A. M. nieodpłatnie własność gruntu o powierzchni 0,61 ha, to jest działek o numerach [...],[...] i [...]położonych we wsi W., a wydzielonych po przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa do dożywotniego użytkowania rolniczego.

Podaniem, na którym widnieje data 12 sierpnia 1991 r. (data prezentaty 12 marca 1991 r.), R. S. w imieniu niepiśmiennego A. M., złożyła wniosek o uwłaszczenie przedmiotowych działek.

Wójt Gminy Nowinka decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., Nr [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz.

53. oraz art. 104 k.p.a., przekazał nieodpłatnie na własność A. M. zabudowaną działkę nr [...] o pow. 0,23 ha położoną we wsi W. Sąd Rejonowy w Augustowie postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2001 r., sygn. akt I NS [...] stwierdził, że spadek po zmarłej w dniu 18 stycznia 1976 r. J. M. nabył między innymi J. Z. – w 1/54 części. Z kolei Sąd Rejonowy w Suwałkach postanowieniem z dnia 17 listopada 2003 r., stwierdził, że spadek po J. Z. zmarłym w dniu 18 maja 1999 r., nabył między innymi M. Z. – 1 /4 części.

M. Z. wnioskiem z dnia 14 października 2005 r. złożył wniosek o uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] kwietnia 1991 r. oraz z dnia [...] czerwca 1991 r., jako wydanych z naruszeniem prawa, a następnie pismem z dnia 17 listopada 2005 r. poinformował, że wniosek ten należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji, wskazując fakt uwzględnienia w tych decyzjach jedynie A. M., a pominięcie następców prawnych żony A. M. – J. M. Zdaniem M. Z. było to sprzeczne z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr.10, poz. 53).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie 1) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] kwietnia 1991 r., a w punkcie 2) stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] czerwca 1991 r.

Organ wskazał, że skoro J. M. zmarła w dniu 18 stycznia 1976 r. to oprócz A. M., spadkobiercy J. M. byli współwłaścicielami tych budynków. Tym samym orzeczenie o przeniesieniu własności działki nr [...] wyłącznie na A. M., w sytuacji, gdy właścicielami budynków znajdujących na tej działce byli również spadkobiercy J. M., w sposób rażący narusza art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.

M. Z. w dniu 16 lutego 2006 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o rozważenie zasadności decyzji wydanej przez Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej przyznania na własność A. M. działek gruntu oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również adwokat M. S. reprezentująca H. W., wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt 2 swojej decyzji dokonało błędnej wykładni art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, przez przyjęcie, iż prawo do przyznania działki gruntu na której znajdują się budynki służy również następcom prawnym właściciela budynków, którzy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] czerwca 1991 r. nie mieli prawa do korzystania z tych budynków, zgodnie z treścią art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006 roku nr [...], wskazując, że kwestionowana decyzja nie jest rozpatrywana pod względem zasadności jej wydania w części przyznającej na własność A. M. działki gruntu oznaczonej nr [...] i [...] powstałej z podziału działki nr [...], jak też nie brana jest pod uwagę celowość podziału tej działki, ponieważ decyzja ta jest analizowana jedynie pod kątem istnienia lub też braku przesłanek zawartych w art. 156 k.p.a.

Organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy Nowinka z [...] kwietnia 1991 r., znak [...], została wydana na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U z 1991 r. Nr 7, poz 24), który to przepis stanowił, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Taki wniosek w niniejszej sprawie złożył w swoim imieniu A. M. po śmierci swojej żony. J. M. zmarła w dniu 18 stycznia 1976 r. i przysługujące jej prawo do dożywotniego użytkowania działki wygasło z chwilą śmierci. Organ zwrócił uwagę, że art. 118 ust. 2a powołanej wyżej ustawy wprowadzając z dniem 21 sierpnia 1992 r. zmianę dał możliwość przyznania prawa do gruntu również zstępnym osoby uprawnionej. Zmiana taka zaistniała po wydaniu kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Nowinka z [...] kwietnia 1991 r.

Rozważając natomiast wniosek adwokat M. S., Kolegium również uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] marca 2006 r. M. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc między innymi o wydanie decyzji uwzględniającej zwrot działki także spadkobiercom J. M. Ponadto wniósł o rozpatrzenie możliwości zwrotu w całości działki [...], która przed jej podziałem stanowiła racjonalnie zagospodarowaną działkę siedliskową i obecnie została podzielona na działkę [...],[...] (ogród warzywno-kwiatowy) i działkę [...] (przydomowy sad), wskazując, że po podziale nie jest możliwe ich racjonalne użytkowanie.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 296/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...]marca 2006 r., nr [...], wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkowym, nadzwyczajnym instrumentem służącym ochronie porządku prawnego, stosowanym wyłącznie w takich przypadkach i w takim zakresie, jakie wynikają z art. 156 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ administracyjny dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym decyzji, o których stwierdzenie nieważności wnosił skarżący oraz wyczerpująco i przejrzyście uzasadnił podstawy prawne swego rozstrzygnięcia.

Sąd zauważył, że po przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych należących do gospodarstwa rolnego J. i A. M. grunty te zostały podzielone geodezyjne, tzn. w rejestrze gruntów zostały im nadane nowe numery. Dlatego też, zdaniem Sądu, pomimo, iż we wniosku A. M. o uwłaszczenie przedmiotowych działek, które zostały oddane później w dożywotnie użytkowanie, operuje on wcześniejszymi numerami geodezyjnymi działek, tj. [...] i [...], to organy administracji zobligowane były do posługiwania w przedmiotowych decyzjach nowymi numerami geodezyjnymi, wynikającymi z rejestru gruntów, co zdaniem Sądu umknęło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach. Dodatkowo Sąd podniósł, iż podział geodezyjny działki nr [...] zapewne wynikał z faktu, iż organy państwa dokonały podziału gruntu na znajdujący się pod budynkami i na niezabudowany.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zarzuty skarżącego odnoszące się do nieprawidłowego wskazania działek w decyzjach Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] kwietnia 1991 r. oraz [...] czerwca 1991 r., nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie doszło w tej kwestii do rażącego naruszenia przepisów prawa, a tym samym nie można stwierdzić nieważności tych decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że prawidłowość i racjonalność nowego podziału geodezyjnego działki nr [...] nie może podlegać w chwili obecnej ani ocenie Sądu, ani ocenie organu administracji publicznej, tym bardziej w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że skutkiem nowego podziału geodezyjnego działki nr [...] było również to, iż organ odrębnie wydał decyzję do gruntów zabudowanych (decyzja Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] czerwca 1991r. nr [...]) oraz do gruntów niezabudowanych (decyzja Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak [...]). Sąd wskazał ponadto na fakt, że stosownie do obowiązujących przepisów prawa, różnie zostały wskazane w tych decyzjach podstawy prawne.

Sąd zgodził się z argumentacją organu, że skoro J. M. zmarła w dniu 18 stycznia 1976 r., to prawo do dożywotniego użytkowania wydzielonej działki gruntu rolnego zachowywała jedynie do chwili zgonu, a więc do dnia 18 stycznia 1976 r. Po tej dacie uprawnienie do dożywotniego użytkowania działki gruntu rolniczego przysługujące J. M. nie przeszło na jej spadkobierców, gdyż prawo to wówczas posiadał jedynie A. M. W związku z tym, zdaniem Sądu, w dacie wydawania tej decyzji przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawierał dodanego dopiero z dniem 21 sierpnia 1992 r. przepisu stanowiącego o możliwości przyznania prawa do gruntu zstępnemu osoby uprawnionej, a zamieszczonego w ust. 2a tego artykułu. Prawo nie działa bowiem wstecz (lex retro non agit), chyba że przepis szczególny na to wskazuje.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd podkreślił, że przełamanie zakazu lex retro non agit, w polskim systemie prawnym musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie, co oznacza, że nie może to być rezultat wnioskowania, czy też domniemania istnienia takiej zasady. Przełamanie zakazu retroaktywności musi więc wynikać w sposób nie nasuwający wątpliwości z ustawy, a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do decyzji Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] czerwca 1991r. nr [...], którą przekazano nieodpłatnie na własność A. M. zabudowaną działkę nr [...] położoną we wsi W., Sąd wskazał, że skoro J. M. zmarła w dniu 18 stycznia 1976 r., to oprócz A. M., spadkobiercy J. M. byli współwłaścicielami tych budynków. W związku z tym, zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że orzeczenie o przeniesieniu własności działki nr [...] wyłącznie na A. M., w sytuacji, gdy właścicielami budynków znajdujących na tej działce byli również spadkobiercy J. M. w sposób rażący narusza prawo, to jest art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., a zatem należy zastosować dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do dwóch kwestii formy wniosku o uwłaszczenie oraz kwestii zwrotu całej działki nr [...] spadkobiercom J. M., Sąd zwrócił uwagę, iż znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek o uwłaszczenie działek dożywotnio użytkowanych może budzić pewne wątpliwości w świetle art. 63 § 3 k.p.a., który wskazuje, że za osobę nie mogącą się podpisać, podpisuje się osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga zachowania szczególnej formy takiego upoważnienia, a organy administracji publicznej mogą jedynie ewentualnie żądać takiego upoważnienia na piśmie, jeżeli istnienie takiego upoważnienia i osoba upoważniona budzi wątpliwości. W rozpoznawanej natomiast sprawie organ nie żądał takiego upoważnienia na piśmie, w związku z tym Sąd uznał, że osoba podpisująca się w imieniu niepiśmiennego A. M., nie budziła żadnych wątpliwości, w szczególności w społeczności lokalnej, gdzie często wszyscy się znają. Ponadto jako datę napisania tego wniosku wskazano 12 sierpnia 1991 r., a więc datę już po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. Niemniej jednak jako datę złożenia tego wniosku należy, w ocenie Sądu, uznać datę wynikającą z prezentaty Urzędu Gminy w Nowince, tj. 12 marca 1991 roku, która to odzwierciedla kiedy rzeczywiście złożono przedmiotowy wniosek.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożył M. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] marca 2006r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] stycznia 2006r, nr [...] w części, w jakiej SKO w Suwałkach odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] kwietnia 1991r., znak [...]. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego, świadczonego w ramach prawa pomocy, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni artykułu 63 § 3 zdanie 2 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i nieuprawnione przyjęcie, iż wniosek A. M. o przekazanie mu nieodpłatnie na własność działek nr [...] i [...] położonych we wsi W. odpowiada wymogom ustawowym, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż wnioskujący A. M. wypełnił przesłanki z artykułu 118 ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że wniosek (zatytułowany "Podanie") złożony w imieniu A. M., a dotyczący uwłaszczenia na jego rzecz użytkowanych działek, może budzić wątpliwości, jednak wątpliwości te Sąd potraktował w sposób sprzeczny zarówno z literalnym brzmieniem przepisu prawa, z wykładnią systemową (zwłaszcza w świetle przepisu art. 64 § 2 k.p.a.), jak też nieadekwatnie do okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie.

Wskazano, że popisana za niepiśmiennego A. M. R. S., w żaden sposób nie wykazała upoważnienia do tej czynności. Zdaniem skarżącego zasadne byłoby wyjaśnienie przez organ administracji tej kwestii, zwłaszcza w kontekście innego uchybienia tego wniosku, to jest opatrzenia go datą 12 sierpnia 1991 r., a więc datą późniejszą o 5 miesięcy w stosunku do daty prezentaty Urzędu Gminy w Nowince, a także datą późniejszą w stosunku do daty wydania na skutek owego wniosku decyzji przez Wójta.

Zwrócono ponadto uwagę, że w aktach postępowania administracyjnego znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłki listowej, podpisane przez A. M. Ponadto przed Sądem Rejonowym w Augustowie toczyło się postępowanie o sygnaturze I Ns [...] o stwierdzenie nabycia spadku po A. M. na podstawie testamentu. Skarżący podkreślił, że według jego wiedzy wprawdzie jest to testament ustny, jednak spisany jeszcze przed śmiercią spadkodawcy i na dokumencie obejmującym ostatnią wolę, oprócz podpisów świadków, widnieje także podpis samego rozporządzającego na wypadek śmierci, tj. A. M. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, stawia pod ogromnym znakiem zapytania kwestię niepiśmienności uprawnionego do złożenia wniosku.

Autor skargi kasacyjnej, wskazał także na treść art. 64 § 2 k.p.a. mówiącego o wezwaniu wnoszącego do usunięcia braków formalnych podania pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Podkreślono, że przepis ten ma charakter obligatoryjny wobec organu administracji, co nie odpowiada stanowisku prezentowanemu przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że skoro organ nie żądał upoważnienia, to uznać należy, że osoba podpisująca za niepiśmiennego wnioskodawcę nie budziła żadnych wątpliwości.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożył także uczestnik postępowania – C. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 63 § 3 zdanie drugie k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. – gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu oraz, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, a ponadto art. 75 § 1 k.p.a. – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, polegające na błędnym przyjęciu, że podanie z dnia 12 sierpnia 1991r. skierowane do Urzędu Gminy w Nowince o nieodpłatne przekazanie A. M. działek nr [...] i [...] położonych we wsi W. odpowiada wymogom ustawowym wynikającym ze wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz pominięciu i nieprzeprowadzeniu dowodów z uzupełnienia skargi sporządzonej przez M. Z.;
2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 106 § 2, 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego, a złożonych przez M. Z. pismem z dnia 8 czerwca 2006r. uzupełnienia skargi, w szczególności niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących decyzji Wójta Gminy Nowinka z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak [...], która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż, jak wynika z wykazu zmian gruntowych z 1976 r., w dożywotnim użytkowaniu były działki gruntu nr [...]-zabudowana oraz działka nr [...]-rolna o pow.0,46 ha. Zostały one wydzielone z działki nr [...] po wykonaniu decyzji Nr [...] Urzędu Gminy w Nowince z [...] grudnia 1975r. Natomiast w chwili przejęcia gospodarstwa A. i Ja. małż. M. - działka na której znajdowały się budynki była faktycznie oznaczona nr [...], a nie numerem [...], jak jest to wielokrotnie powielone zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach jak też przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dokonana zarówno przez organ, jak i przez Sąd ocena materiału dowodowego ma charakter wyrywkowy, tendencyjnie zmierzający do potwierdzenia przyjętej tezy o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Według skarżącej, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, okoliczność ta stanowi przesłankę naruszenia art. 63 § 3 zdanie drugie w związku z art. 64 § 2 k.p.a.

Podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji zignorował podniesione w uzupełnieniu skargi okoliczności, że A. M. faktycznie nie był osobą niepiśmienną.

Zdaniem skarżącej Sąd naruszył art. 106 § 2, 3 i 5 poprzez nieuwzględnienie wniosku złożonego w uzupełnieniu skargi o dopuszczenie dowodu z dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Należy mieć na względzie to, że w rozpatrywanej sprawie badane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. i w razie stwierdzenia wystąpienia jednej z nich wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że wszystkie postępowania administracyjne, w tym prowadzone w trybach nadzwyczajnych, a w szczególności postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji muszą być prowadzone w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a co oznacza m.in., że rozstrzygnięcie organu w sprawie powinno zostać wyjaśnione tak, aby nie budziło żadnych wątpliwości. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy doszły do ustalenia prawdy obiektywnej tj. do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych i prawnych.

Przechodząc do zarzutów wymienionych w treści skarg kasacyjnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego tj. art. 63 § 3 i 64 § 2 kpa.

Pomijając fakt, że są to normy prawa procesowego, które w rozpoznawanej sprawie nie stanowiły podstawy materialno-prawnych działań organów administracji, które na jej podstawie podjęły zakwestionowane rozstrzygnięcie, należy dodatkowo wskazać, iż wystąpił brak powiązania tych przepisów z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stosował sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. To zaś powoduje, że nie mogą one być przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak, jedynie wyjątkowo należy wskazać, że nie jest uprawnionym twierdzenie wnoszących skargi kasacyjne, iż wniosek złożony w imieniu A. M., a dotyczący uwłaszczenia na jego rzecz użytkowanych działek, może budzić wątpliwości. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że R. S. podpisując za niepiśmiennego A. M. przedmiotowy wniosek wyraźnie działała w jego interesie i na jego rzecz. Twierdzenia przeciwne nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Podsumowując, należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej musi być naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wskazująca na naruszenie przez Sąd w/w przepisów postępowania administracyjnego, których Sąd w ogóle nie stosował, nie pozwala traktować ich jako podstawy skargi kasacyjnej.

Redakcja zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania sądowego nie pozwala na uznanie ich za usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do powołanego wyżej art. 174 pkt 2 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Musi zatem istnieć potencjalny związek pomiędzy wytkniętym uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej.

W niniejszej sprawie ocenie podlega zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 106 § 2, 3 i 5 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie przez Sąd dowodów w celu wyeliminowania wątpliwości co do okoliczności faktycznych.

Zarzut naruszenia przez Sąd § 2 przywołanego artykułu w zestawieniu z treścią sporządzonych przez Sąd l instancji protokołów rozpraw nie znajduje żadnego uzasadnienia. Dokumentem odzwierciedlającym przebieg posiedzenia jest protokół rozprawy, który wyraźnie wskazuje, iż strona nie została pozbawiona prawa wypowiedzenia się przed wydaniem wyroku. Skarżący miał zagwarantowaną możliwość składania wyjaśnień i zajmowania stanowiska, co oznacza, że prawa jego nie zostały naruszone, a zarzut ten należało uznać za bezpodstawny. Odnośnie zaś nieprzeprowadzenia dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego, a złożonych przez M. Z. pismem z dnia 8 czerwca 2006r. w uzupełnieniu skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., należało uznać, iż również jest on nietrafny. Istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Sąd administracyjny nie przeprowadza - co do zasady - postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to wyłącznie niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego.

Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd l instancji nie miał żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania sądowego skarżący – będąc reprezentowanym przez pełnomocnika - składał wyjaśnienia i pisma, które podlegały ocenie Sądu. Zatem, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także nieuzasadniony.

Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. należy wskazać, że również nie jest on uzasadniony. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Istotą sądowej kontroli administracyjnej sprawowanej przez sądu administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądów aktów władztwa administracyjnego faktycznego i prawnego z daty jej podjęcia. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony dowód uzupełniający tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przewlekania postępowania w sprawie. Przeprowadzając to uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, w tym art. 233 § 1 k.p.c. Sąd pierwszej instancji nie uznał, aby koniecznym było przeprowadzenie dodatkowych dowodów uzupełniających z dokumentów, bowiem materiał dokumentacyjny sprawy był wystarczający do oceny zaskarżonych decyzji. Uzupełnienie postępowania dowodowego z urzędu nie spełniłoby swojej funkcji, a jedynie przedłużyłoby postępowanie sądowe. Sąd pierwszej instancji kontrolował bowiem czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy został prawidłowo zbadany i oceniony.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, procesowym oraz przepisami kompetencyjnymi. To zaś oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zastępować postępowania administracyjnego.

Dodatkowo należy przy tym wskazać, że stawiając Sądowi zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a. należało to uczynić w powiązaniu z art. 141 § 1 p.p.s.a.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. przepisu art. 2 Konstytucji RP. Normy art. 2 konstytucji nie mogły zostać naruszone w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, podzielając zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.