Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1169/13 oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. Z o.o. w upadłości likwidacyjnej (dalej syndyk spółki) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia.
Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "Kpa"), art. 205a ust 1, art. 205b ust. 1 pkt 2, art. 205b ust. 3, art. 209b oraz art. 209e ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2012 r. poz. 933 ze zm.), art.5 ust. 1 lit. a), art. 7 ust. 1 lit. a), art. 9 ust. 1 lit. a), art. 9 ust. 2 oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz.U. UE L 46 z 17 lutego 2004 r., zwane dalej rozporządzeniem), po rozpatrzeniu skargi D. D. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego – spółkę przepisów rozporządzenia w związku z odwołaniem lotów w dniach 30 lipca 2012 r. – 31 lipca 2012 r., stwierdził:
- - naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego – Spółkę, polegające na niewypłaceniu na rzecz pasażera odszkodowania w wysokości 250 EUR za lot z dnia 30 lipca 2012 r. nr [...] na trasie W.. - W.;
- - naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego – Spółkę, polegające na niewypłaceniu na rzecz pasażera odszkodowania w wysokości 250 EUR za lot z dnia 31 lipca 2012 r. nr [...] na trasie W. – W.;
- - naruszenie art. 8 ust. 1 lit. a rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego Spółkę, polegające na niezapewnieniu wyboru pomiędzy zwrotem kosztu biletu, a alternatywnym lotem, a także zaniechaniu wobec pasażera obowiązku zwrotu w terminie siedmiu dni pełnego kosztu biletów po cenie, za jaką zostały kupione;
Organ ustalił czternastodniowy termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, liczony od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Ponadto organ nałożył na przewoźnika lotniczego Spółkę karę łączną w wysokości 4 000 zł za naruszenie wobec pasażera postanowień art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 lit. a) rozporządzenia.
Po rozpoznaniu wniosku syndyka spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję w całości podtrzymując argumentację zawartą w decyzji z [...] grudnia 2012 r. zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odniósł się na wstępie do stanowiska przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując mianowicie, że ani art. 97 § 1 Kpa, ani art. 105 § 1 Kpa nie może stanowić podstawy prawnej zawieszenia/umorzenia postępowań administracyjnych wszczętych przed lub po ogłoszeniu upadłości, a tym bardziej nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że w przepisach prawa upadłościowego i naprawczego brak jest normy przewidującej zawieszenie/umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa, która odnosiłaby się wprost do postępowania o stwierdzenie naruszenia rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia/wszczęcia postępowań administracyjnych zmierzających do ustalenia lub określenia zobowiązań po ogłoszeniu upadłości.
Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył syndyk spółki wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2012 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 236 i 144 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 233 ze zm.; dalej "prupin") poprzez ich niezastosowanie oraz niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego pomimo ogłoszenia upadłości spółki;
- - art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez dowolność w wydaniu decyzji, brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o umorzenie postępowania oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wniosku skarżącej;
- - art. 236 w zw. z art. 144 prupin poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie mogło być kontynuowane pomimo ogłoszenia upadłości Spółki;
- - art. 9 i 11 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek niedokonania uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania;
art. 107 § 1 oraz § 3 Kpa poprzez dowolność w wydaniu decyzji, braku merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowania oraz nieustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu decyzji;
- - art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, tj. niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek decyzji wydanej w niniejszej sprawie i zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z 30 grudnia 2013 r. powyższą skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że okolicznością bezsporną pozostaje, iż pasażer, wobec braku ofert podróży alternatywnej, zrezygnował z usług spółki. Nie otrzymał on jednak w terminie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lit a rozporządzenia (WE) nr 261/2004, zwrotu pełnego kosztu biletów za przedmiotowe loty. Mając powyższe na uwadze Prezes Urzędu stwierdził naruszenie art. 8 ust. 1 lit a rozporządzenia (WE) nr 261/2004 względem skarżącego.
W ocenie Sądu, w tym zakresie rozstrzygnięcie organu jest właściwe. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w przypadku odwołania lotu, pasażerowie, których to odwołanie dotyczy, mają prawo do odszkodowania od obsługującego przewoźnika lotniczego
W art. 7 rozporządzenia określono natomiast, że w przypadku odwołania do niniejszego artykułu, pasażerowie otrzymują odszkodowanie w wysokości 250 EUR dla wszystkich lotów o długości do 1.500 kilometrów. Stosownie zaś do art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 obsługujący przewoźnik lotniczy nie jest zobowiązany do wypłaty rekompensaty przewidzianej w art. 7, jeżeli może dowieść, że odwołanie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków.
W niniejszej sprawie, przewoźnik nie dowiódł, iż do odwołania przedmiotowego lotu doszło w następstwie zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Oznacza to, iż spółka była zobowiązana z mocy prawa wypłacić skarżącemu zryczałtowane odszkodowanie w kwocie 250 EUR za odwołanie każdego z lotów (łącznie 500 EUR). Z uwagi na okoliczność, iż tego nie uczyniła, również i w tym zakresie, Prezes Urzędu zasadnie stwierdził naruszenie art. 7 ust. 1 lit a rozporządzenia (WE) nr 261/2004 względem skarżącej spółki.
W ocenie Sądu, nałożona kara pieniężna za stwierdzone naruszenia, spełnia przesłanki, o których mowa w art. 16 ust. 3 rozporządzenia, jest adekwatna do zakresu naruszenia prawa wspólnotowego, a także mieści się w granicach określonych w załączniku nr 2 do ustawy Prawo lotnicze.
Istota sporu, w głównej mierze, sprowadza się do kwestii, czy możliwe było prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w sytuacji, gdy została ogłoszona upadłość przewoźnika.
Sąd I instancji podzielił pogląd organu, iż żaden przepis prawa nie zakazuje prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie skargi, o której mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia. Decyzja Prezesa Urzędu nie konstytuuje nowego zobowiązania upadłego, którego beneficjentem jest skarżący pasażer, lecz jedynie stanowi formalne potwierdzenie powstania z mocy prawa obowiązku przed ogłoszeniem upadłości, jest ona decyzją deklaratoryjną. Z uwagi na tę specyfikę, przy braku wprost przepisów, z których wynikałaby kompetencja sędziego komisarza do skutecznego prawnie określania obowiązków powstałych na mocy przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, nie można wyprowadzić wniosku, że postępowanie po ogłoszeniu upadłości przewoźnika nie może być kontynuowane.
W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, można w drodze analogii przywołać rozstrzygnięcia zapadłe na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa, w których to mowa jest o formalnym potwierdzeniu powstania wierzytelności – wyrok NSA z 9 listopada 1999 r., sygn. akt I SAWr 659/97 oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt I FSK 288/08.
Ponadto, jak wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 205b ust. 1 Prawa lotniczego, Prezes Urzędu wydaje decyzję stwierdzającą brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo stwierdzającą naruszenie prawa, określając zakres nieprawidłowości oraz nakładając karę. Jak prawidłowo zaznaczył organ, w odpowiedzi na skargę, bez przeprowadzenia postępowania w celu określenia naruszenia albo braku naruszenia przepisów prawa i bez wydania w tym zakresie decyzji, stanowiącej dowód, pasażer nie będzie w stanie zgłosić swojej wierzytelności w sposób umożliwiający jej uznanie w postępowaniu upadłościowym i zaspokojenie z masy upadłości. Sędzia-komisarz, jak również syndyk masy upadłości, w przeciwieństwie do Prezesa Urzędu, nie dysponują środkami jak i kompetencjami służącymi do wyjaśnienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia lub braku naruszenia przez upadłego przewoźnika przepisów rozporządzenia. Ustawodawca nie przyznał ani sędziemu-komisarzowi ani syndykowi, nadzorcy sądowemu albo zarządcy kompetencji do merytorycznej oceny okoliczności stanowiących przesłanki odpowiedzialności, przykładowo czy w sprawie zaszły nadzwyczajne okoliczności wyłączające odpowiedzialność upadłego przewoźnika (złe warunki meteorologiczne, usterka wywołana zdarzeniem zewnętrznym itp.).
Postępowanie prowadzone przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 205b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze ma na celu ustalenie ewentualnego naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów prawa, czego konsekwencją może być nałożenie kary w określonej wysokości. W tym zakresie, można więc mówić o konstytutywnym charakterze decyzji.
Skutkiem ogłoszenia upadłości jest zastąpienie upadłego przez syndyka, który działa za upadły podmiot i zarządza jego mieniem. Upadły nie traci jednak swego bytu prawnego, pozostając podmiotem praw i obowiązków materialnoprawnych wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Istotą art. 144 prawa upadłościowego i naprawczego jest to, iż z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy, gdyż do sprawy zostaje podstawiony syndyk w miejsce upadłego, upadły pozostaje natomiast stroną w znaczeniu materialnoprawnym, jako podmiot stosunku prawnego, z którego wyniknął spór..
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu I instancji, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie mogło być prowadzone przez organ, brak było też podstaw do jego zawieszenia lub umorzenia.
Syndyk spółki wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej Ppsa) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- a) art. 236 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. prupin poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie mogło zostać wszczęte i prowadzone po upadłości spółki;
- b) art. 205b Prawa lotniczego w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 236 prupin poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest konieczna do prawidłowego zgłoszenia wierzytelności przez pasażera w postępowaniu upadłościowym, co miałoby uzasadniać wszczęcie i prowadzenie postępowania przed Prezesem Urzędu,
- c) art. 209b ust. 1 Prawa Lotniczego w zw. z art. 205b Prawa Lotniczego w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a Rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że doszło do naruszenia obowiązków wynikających z przepisów Rozporządzenia, co uzasadniało nałożenie kary administracyjnej na skarżącego.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa. zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Ppsa w zw. z art. 105 Kpa poprzez nieodniesienie się merytorycznie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonania szczegółowej oceny okoliczności będących podstawą skargi. nienależytego uzasadnienia stanowiska sądu.
W związku z powyższymi zarzutami, syndyk wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym koszt, procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo rozwinięto powyższe zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania.
W pierwszej kolejności wskazać należy na błędny pogląd Sądu I instancji, że decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest konieczna do prawidłowego zgłoszenia wierzytelności przez pasażera w postępowaniu upadłościowym. Ten błędny pogląd miał kluczowe znaczenie dla dokonania błędnej wykładni zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Dochodzenie cywilnoprawnego roszczenia przez pasażerów wynikające z rozporządzenia może nastąpić tak w drodze postępowania administracyjnego jak i sądowego. Możliwość złożenia skargi, o której mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia jest prawem pasażera, a nie jego obowiązkiem. Skarga w tym trybie ma charakter fakultatywny, niezależnie od tego, jak prawo krajowe ujmuje właściwość organu rozpatrującego tę skargę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 7 lutego 2014 r. (III CZP 113/13 OSNC 2014/11/114, LEX nr 1421756, Biul.SN 2014/2/8,), w której stwierdzono, że "W sprawie, w której pasażer domaga się od przewoźnika lotniczego odszkodowania za opóźniony lot na podstawie art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz.U. U E. L z dnia 17 lutego 2004 r., s.
- 1) zachodzi przemienność drogi postępowania przed sądami powszechnymi lub przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.".
Tym samym błędne było przyjęcie prze Sąd I instancji, że postępowanie prowadzone przed Prezesem ULC jest koniecznym etapem dla dochodzenia roszczenia wobec upadłego, co rzutowało na przyjęcie błędnej relacji pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ a ogłoszeniem upadłości spółki.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestią o zasadniczym w sprawie znaczeniu jest relacja pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego a postępowaniem upadłościowym dotyczącym przewoźnika, zwłaszcza, że naruszenie przepisów rozporządzenia, w tym art. 8 ust. 1 lit a, przez przewoźnika jest wynikiem wszczęcia postępowania upadłościowego. Trzeba zaś dostrzec, że z chwilą zgłoszenia wniosku o upadłość oraz zawieszenia koncesji na wykonywanie usług lotniczych, przewoźnik nie miał prawnej możliwości realizacji obowiązku wynikającego z rozporządzenia w postaci zwrotu ceny biletu lub zaoferowania lotu alternatywnego (jak i wypłaty odszkodowania), albowiem jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, upadły traci prawo zarządu majątkiem oraz możliwość korzystania z niego.
Z uwagi na cywilnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego przysługującego pasażerom, od daty ogłoszenia upadłości spółki nie może już być mowy o dochodzeniu wierzytelności od upadłego w innym trybie niż poprzez zgłoszenie wierzytelności sędziemu komisarzowi. Niedopuszczalne jest tym samym wszczynanie odrębnego postępowania administracyjnego mającego na celu dochodzenie takiej wierzytelności.
Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela tym samym, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 236 w zw. z art. 144 prupin polegającą na przyjęciu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie mogło zostać wszczęte i prowadzone po upadłości spółki. Przepisy prawa upadłościowego i naprawczego stanowią wyłączną drogę dochodzenia wierzytelności od upadłego.
Od daty ogłoszenia upadłości spółki tj. 2 września 2012 r. przestała istnieć podstawa prawa do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art.205b i n. Prawa lotniczego. Skoro jednak postępowanie zostało błędnie wszczęte to powinno ono zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 Kpa, zwłaszcza że w przedmiotowej sprawie skoro pasażer zgłosił swoją wierzytelność i została ona umieszczona na liście wierzytelności, na co wskazał pełnomocnik spółki na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 listopada 2015 r.
Brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu potwierdzenia, że doszło do naruszenia obowiązków wynikających z rozporządzenia, powoduje w konsekwencji, że oddalenie skargi przez Sąd I instancji narusza również art. 209b ust. 1 Prawa Lotniczego w zw. z art. 205b Prawa Lotniczego w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a Rozporządzenia poprzez nałożenie kary administracyjnej na skarżącego. Nałożenie kary nie ma bowiem charakteru samoistnego i jest konsekwencją stwierdzenia naruszenia prawa pasażera. Skoro niedopuszczalne było prowadzenie postępowania w tym ostatnim zakresie to tym samym nie było również podstaw do wymierzenia kary administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela zatem zarzut nr 1c skargi kasacyjnej. Na marginesie można wskazać na brak racjonalności nakładania kary na podmiot, który upadł i zaprzestał prowadzenia działalności jako przewoźnik.
Natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego nie zasługuje na uwzględnienie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 141 § 4 Ppsa, kwestia przyjęcia innej wykładni przepisów prawa materialnego nie może być utożsamiana z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
W związku z tym, że istota sprawa została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a oraz art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako wydane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.
Ponadto w związku z tym, że obecnie prowadzenie postępowania przed Prezesem ULC w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, konieczne stało się umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 Ppsa.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i § 3 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.