Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 stycznia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1934/11) odrzucił skargę M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie przewlekłości postępowania.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia [...] września 2011 r. M. Z. wniósł skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., na mocy którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy P. P. m. st. Warszawy w sprawie odmowy wydania z akt sprawy odpisów dokumentów oraz wydania decyzji w sprawie zasiłku stałego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie.
Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niedopuszczalną.
W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Przytaczając zawarty w art. 3 § 2 P.p.s.a. katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych, Sąd Wojewódzki stwierdził, że sprawa, zainicjowana skargą M. Z. na postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r., nie mieści się w nim, bowiem przedmiotem w/w skargi jest postanowienie Kolegium uznające za nieuzasadnione zażalenie strony skarżącej, złożone w trybie art. 37 k.p.a.
Powyższe zażalenie jest szczególnym środkiem przysługującym stronie postępowania, mającym całkowicie inny charakter aniżeli zażalenie, o którym mowa w art. 141–144 k.p.a. Mając na uwadze treść art. 37 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. i art.141 § 1 k.p.a. Sąd uznał, iż sprawy te są załatwiane postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Postanowienia te nie podlegają zatem zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego. Jeżeli więc zaskarżone postanowienie nie podlega jurysdykcji sądowoadministracyjnej, to nie może być ono przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, co skutkuje tym, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
W złożonej od powyższego postanowienia skardze kasacyjnej, M. Z., zaskarżając je w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2, 4 i 8 P.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi do sądu administracyjnego z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do jego właściwości, podczas gdy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze podlegało kontroli sądów administracyjnych.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej strona podniosła, że postanowienie, od którego wniesiono skargę do sądu pierwszej instancji spełnia warunki określone w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., którego to przepisu nie można interpretować w sposób literalny. Doprowadziłoby to bowiem do nieracjonalnych wniosków. Zgodnie z tym przepisem skargę można wnieść od postanowienia na które służy zażalenie, natomiast art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż skargę do sądu administracyjnego można wnieść jedynie po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Wyczerpaniem środków zaskarżenia z kolei jest stan, w którym od postanowienia w II instancji nie służy już żadne zażalenie. Językowa wykładnia przepisu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. prowadzi zatem do sprzeczności logicznej sugerującej, iż nie można w ogóle skarżyć postanowień wydanych w II instancji.
W ocenie skarżącego kasacyjnie przytoczony przepis odnosi się do postanowień wydanych w II instancji w postępowaniu administracyjnym, w wyniku wniesionego uprzednio zażalenia. Takie zaś jego rozumienie, powoduje, że postanowienia wydane na skutek zażalenia z 37 § 1 k.p.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący ponadto wskazał, że nawet jeżeli uznać, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. nie wypełnia przesłanek z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., to kwalifikuje się do kategorii wyszczególnionej w pkt 4 tego samego ustępu. Dotyczy ono bowiem praw i obowiązków skarżącego chociażby poprzez fakt, iż jego treść uniemożliwia dochodzenie stronie roszczeń odszkodowawczych wobec skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Kwestionowane orzeczenie nie potwierdziło przy tym bezczynności organu w wydawaniu decyzji o zasiłku stałym zamakając drogę stronie do dochodzenia ewentualnych roszczeń za brak wydania rozstrzygnięcia w odpowiednim terminie.
Skarżący kasacyjnie zwrócił też uwagę, że na etapie wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działał bez pełnomocnika, dlatego też przedmiotową skargę należało interpretować zgodnie z jego zamiarem, a nie dosłownym jej brzmieniem. Skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., była de facto skargą na bezczynność organu określoną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Odrzucenie jej zatem było nieuzasadnione.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przepis ten bowiem w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. Podstawą odrzucenia złożonej przez skarżącego skargi stanowił natomiast przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który w przypadku kwestionowania prawidłowości wydanego w I instancji postanowienia, powinien zostać powołany.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż Sąd Wojewódzki zasadnie odrzucił wniesioną przez M. Z. skargę, gdyż zawarte w niej żądanie dotyczyło postanowienia, które nie należy do grupy aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 4 P.p.s.a. Nie stanowiła ona również skargi na bezczynność organu.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wykładnia językowa w sposób jasny i jednoznaczny umożliwia odczytanie treści zawartej art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. normy. Wskazany przepis odnosi się m. in. do postanowień na które w toku postępowania administracyjnego służy zażalenie. Postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. nie zalicza się do tej kategorii, już choćby z tego powodu, że nie jest zaskarżalne.
Strona błędnie przy tym starała się wywieść, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co uzasadniło jego zaskarżenie do sądu wojewódzkiego. Zażalenie skutkujące wydaniem przez Kolegium kwestionowanego postanowienia, nie stanowiło bowiem środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 141 § 1 k.p.a., gdyż nie służyło podważeniu jakiegokolwiek postanowienia wydanego przez organ I instancji, a zmierzało do kwestionowania przewlekłego przez niego załatwiania sprawy. Nie można zatem uznać, że w takim przypadku strona mogła w ogóle wyczerpać w tym postępowaniu środki zaskarżenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponadto Kolegium, wydając kwestionowane postanowienie, nie pełniło roli organu II instancji. Nie kontrolowało bowiem orzeczenia organu niższego stopnia, a jedynie ustalało, czy organ ten rozpoznał sprawę w określonych przez ustawodawcę terminach. W związku z powyższym prezentowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nie mogła zasługiwać na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Kolegium nie stanowi orzeczenia, o którym mowa w powołanym przepisie.
Nie można również uznać, iż kwestionowane postanowienie stanowiło akt lub czynność, o których mowa w pkt. 4 przytoczonego wyżej przepisu. Te bowiem są rozstrzygnięciami wydanymi na skutek merytorycznego rozpoznania sprawy w samodzielnym postępowaniu administracyjnym. Zaskarżone postanowienie tych kryteriów nie spełnia. Wydane zaś w jego wyniku postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii incydentalnej. Nie ma przy tym charakteru publicznoprawnego oraz nie dotyczy uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie uniemożliwia też skarżącemu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu ewentualnego braku wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Strona może bowiem domagać się stwierdzenia naruszeń prawa w tym zakresie chociażby w złożonej przez siebie skardze na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki będąc bowiem związanym ustalonymi przez samą stronę granicami sprawy, nie mógł – bez naruszenia art. 134 P.p.s.a – dowolnie interpretować treści wniesionej skargi, która jednoznacznie precyzowała swój przedmiot. W niniejszym przypadku skarżący żądał dokonania kontroli postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie uznania wniesionego przez niego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia za nieuzasadnione. Tak też Sąd I instancji zobligowany był potraktować wniesioną przez niego skargę.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł przy tym o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.