Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1044/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. i B. C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2011 r. nr [...], którą Inspektor uchylił decyzję Starosty Bocheńskiego z [...] czerwca 2011 r. nr [...] i odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
Działając z wniosku B. i K. C. z 4 marca 2011 r., którym wnieśli o zmianę w ewidencji gruntów użytku gruntowego na działce nr [...] w Bochni z wpisanego "dr" na "B", Starosta Bocheński wyjaśnił wnioskodawom, że działka ta jest własnością Gminy Miasta Bochnia, zatem nie mają oni uprawnień do domagania się dokonania zmian w ewidencji, jednak na skutek kolejnego pisma B. i K. C. z 8 kwietnia 2011 r., ponownie domagającego się wprowadzenia zmiany, Starosta ww. decyzją z [...] czerwca 2011 r. umorzył postępowanie. Rozstrzygniecie organ uzasadnił tym, że toczyło się w 2008 r. postępowanie z wniosku Gminy Bochnia o zmianę użytku, które zostało zakończone ostateczną decyzją Starosty Bocheńskiego z [...] czerwca 2008 r. nr [...], którą zmieniono użytek RII (rola) na dr (tereny komunikacyjne), zatem sprawa zmian w ewidencji została już zakończona decyzją ostateczną.
W odwołaniu od tej decyzji B. i K. C. podnieśli, że decyzja z [...] czerwca 2008 r. dotyczyła zmiany użytku z "RII" na "dr", zaś oni domagają się zmiany z "dr" na "B", zatem nie są to sprawy tożsame co do przedmiotu jak i podmiotu.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, w którym – 1) J. i Z. S. przedłożyli kserokopie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2010 r. II SA/Kr 243/10 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2011 r. I OSK 1784/10, którymi stwierdzono, iż nieuzyskanie przez drogę na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy Bochnia, statusu drogi publicznej nie mogła być przeszkodą do uznania, iż jako droga wewnętrzna stanowi dostęp do drogi publicznej dla wszystkich działek sąsiadujących z nią;
- protokół z 9 maja 2011 r. spisany w Starostwie w Bochni, w którym pełnomocnik J. S. wyjaśnił, że działka nr [...] jest drogą od chwili jej nabycia w 1986 r. przez Gminę Bochnia, obecnie utwardzoną i wyasfaltowaną;
- protokół z 10 maja 2011 r., w którym Geodeta Gminy Miasta Bochnia oświadczył, że działka stanowi urządzoną wewnętrzną drogę dojazdową do kilku nieruchomości i nie może być przywrócony użytek "RII" – uchylił decyzję Starosty i odmówił dokonania zmiany w ewidencji, wyjaśniając, iż wnioskujący o zmianę nie są stroną postępowania, nie są bowiem właścicielami działki nr [...], ale sąsiednich, nie mają interesu prawnego aby żądać dokonania zmian, tych bowiem mogą domagać się tylko właściciele, użytkownicy wieczyści, jednostki sprawujące trwały zarząd gruntów publicznych, co wynika z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego – art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 oraz rozporządzenia wydanego w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Oddalając skargę B. i K. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego co do braku legitymacji skarżących do wystąpienia z wnioskiem o zmiany w ewidencji dotyczących nieruchomości, której nie są właścicielami ani użytkownikami, co dotyczyło zarzutu skargi naruszenia art. 28 k.p.a. Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., Sąd wyjaśnił, iż organ odwoławczy może w ramach art. 138 § 1 k.p.a. – uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy – pkt 2 tego przepisu. Sąd stwierdził, iż wobec ustalenia, że B. i K. C. nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi, ani użytkownikami działki nr [...] nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszych wyjaśnień, dlatego zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję i orzekł co do istoty sprawy – odmówił wprowadzenia zmian z uwagi na wystąpienie z takim wnioskiem podmiotu nielegitymowanego. Zdaniem Sądu w takim stanie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., co podniesiono w skardze, byłoby naruszeniem tego przepisu, wobec niespełnienia jego przesłanek.
B. i K. C. wnieśli, sporządzoną przez adwokata, skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) wskutek wadliwego wykonania przez Sąd kontroli legalności decyzji, tj. dokonania błędnej oceny działań Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą naruszył:
- art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – zasady dwuinstancyjności, gdyż sam rozpatrzył sprawę merytorycznie wyręczając organ I instancji, który nie rozstrzygał istoty sprawy,
- art. 28 k.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, gdyż są właścicielami sąsiedniej nieruchomości,
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w efekcie dokonując dowolnej oceny dowodów.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Przy piśmie procesowym z 1 sierpnia 2014 r. skarżący przesłali dwie decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia 14 września 2013 r., którymi nakazano Gminie Miasta Bochnia rozbiórkę zjazdu z drogi wewnętrznej dz. nr [...] i rozbiórkę drogi wewnętrznej na działce nr [...], z których ma wynikać, że na działce nr [...] nigdy nie było drogi, zatem stan rzeczywisty jest niezgodny z zapisem w ewidencji gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", oddalając skargę, bowiem zasadnie uznał, iż Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działał zgodnie z przepisami k.p.a., wskazanymi w podstawach tej skargi.
Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 61 § 1 k.p.a. – strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wynika z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę postępowania, z żądaniem przeprowadzenia którego wystąpił dany podmiot.
W sprawie B. i K. C. wystąpili do Starosty Bochnieńskiego o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów. Regulacje dotyczące tej kwestii zawiera ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej "Prawo geodezyjne". Stosownie do jej art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 zmiany danych objętych ewidencją gruntów zgłaszają staroście właściciele gruntów, samoistni posiadacze, a także, jeśli idzie o grunty własności publicznej Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego – podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, znajdują się te grunty. Z przepisów tych wynika zatem, że zmiany w ewidencji mogą się domagać podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, których te zmiany mają dotyczyć.
B. i K. C. domagali się zmiany w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...] w Bochni. Już po złożeniu pierwszego wniosku z 4 marca 2011 r. Starosta Bocheński ustalił, że działka ta stanowi własność Gminy Miasto Bochnia, a wnioskodawcy są właścicielami działki sąsiedniej. Co do tego faktu nie ma zresztą żadnego sporu, pokazują taki stan księgi wieczyste. W postępowaniu zatem z ww. wniosku, na które skarżący otrzymali odpowiedź pismem Starosty, a następnie kolejnego z 8 kwietnia 2011 r., zaskarżającego decyzję starosty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oczywistym było, że wnioskujący o dokonanie zmian w ewidencji gruntów to osoby nie mające żadnego tytułu do działki, co do której chcą, aby dokonane zostało jej przekwalifikowanie z symbolu "dr" na "B". Nie ma zatem żadnej wątpliwości, iż nie są to podmioty, o których mowa w art. 28 k.p.a., zatem strony postępowania.
Ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy obu instancji nie naruszają art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wprost przeciwnie były właśnie z nimi zgodne, zaś zebrany w sposób odpowiadający zasadom, wyrażonym w tych przepisach materiał dowodowy, został oceniony tak jak tego wymaga art. 80 k.p.a.
Uznanie zatem przez organ odwoławczy, iż B. i K. C. nie są stroną postępowanie o dokonanie zmian w ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...] nie naruszało art. 7, 77 § 1, art. 80 i 28 k.p.a.
Organy obu instancji taka ocena podmiotu występującego o przeprowadzenie postępowania doprowadziła do różnych tylko wniosków. Organ I instancji ten fakt pominął w swoim rozstrzygnięciu, skupiając się na innym aspekcie sprawy (uprzednio dokonanie zmiany przeznaczenia decyzją z [...] czerwca 2008 r.), zaś organ odwoławczy fakt ten uznał za najistotniejszy w sprawie, czemu dał wyraz w swojej decyzji.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność – art. 15 k.p.a. Odwołanie, o ile nie nosi cech uznania go za niedopuszczalne – art. 134 k.p.a., powoduje przeniesienie obowiązku rozpoznania sprawy co do jej meritum na organ wyższej instancji. Organ ten w celu wykazania tego obowiązku może przeprowadzić dodatkowe, uzupełniające postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Po ponownym ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ ten wydaje decyzję w ramach uprawnień przyznanych mu art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Stosownie do tych przepisów organ II instancji może utrzymać decyzję w mocy, ale także uchylić ją w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty, może też umorzyć postępowanie odwoławcze, lub po uchyleniu przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Tak szerokie uprawnienia organu odwoławczego, zwłaszcza co do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty wynikają właśnie z zasady przeniesienia po odwołaniu rozpoznania sprawy co do jej istoty na ten organ. Uchylenie decyzji i rozstrzygniecie co do istoty sprawy, przewidziane art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie narusza zasady dwuinstancyjności ustanowionej art. 15 k.p.a., bowiem sprawa merytorycznie została rozpoznana w obu instancjach administracyjnych.
W niniejszej sprawie w postępowaniu odwoławczym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie dokonał, mimo uzupełnienia materiału dowodowego, co w istocie pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie, nowych ustaleń w zakresie osoby właściciela działki nr [...], bo ta kwestia była wiadoma od początku, tj. – jak wspomniano wyżej – już w postępowaniu z pierwszego wniosku B. i K. C. z 4 marca 2011 r.. Organ ten uznał tylko, że ten fakt ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem wniosek podmiotów niebędących stroną postępowania nie może być rozpatrzony pozytywnie. Wniosek ten nie może wywołać skutku oczekiwanego przez składających go. Rozstrzygnięcie zatem Małopolskiego Inspektora nie naruszało art. 15 k.p.a., zaś zgodne było z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd zatem miał pełną podstawę oddalenia skargi B. i K. C..
Decyzje o nakazie rozbiórki drogi na działce nr [...], załączone do akt ze skargi kasacyjnej, nie mają wpływu na ocenę legitymacji procesowej skarżących, bowiem nie dotyczą kwestii prawa własności, a w niniejszej sprawie to jest jej istotą.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.