Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 579/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 6 ust. 1, art. 47 oraz art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45, poz. 433) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), działając z upoważnienia Rady Gminy w [...], przyznał zasiłki rodzinne na dzieci M. B.: K. i Z. M. w wysokości 43 złotych, na A. i E. M. w wysokości 66 złotych, oraz na Z. M. w wysokości 53 złotych, odmawiając jednocześnie przyznania dodatku do tych zasiłków z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
Organ administracji ustalił, że wnioskodawca M. B. nie spełnia kryteriów przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, ponieważ zamieszkuje z konkubentem i jednocześnie ojcem wszystkich dzieci H. M., a zatem dzieci wychowują się w rodzinie pełnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ administracji II instancji ustalił, że brak jest podstaw do uznania odwołującej się za matkę samotnie wychowującą dzieci, ponieważ jest ona wprawdzie panną, ale wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem H. M. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wniosła M. B. W uzasadnieniu skargi zakwestionowała ustalenia organu dotyczące istnienia konkubinatu pomiędzy nią a H. M. twierdząc, że od kwietnia 2004 roku wraz z dziećmi prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przytoczywszy treść art. 4778 § 2 pkt.1 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) wskazał, że przepis ten wszedł w życie z dniem 1 maja 2004 roku na mocy art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Zaznaczył zarazem, że przepisem art. 48 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowano właściwość organów orzekających w przedmiocie świadczeń rodzinnych w ten sposób, że w okresie od 1 maja 2004 roku do dnia 31 sierpnia 2005 roku świadczenia rodzinne przyznają w drodze decyzji administracyjnej i wypłacają organy właściwe, którym w przedmiotowej sprawie jest, działający z upoważnienia Rady Gminy, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Sąd przyjął, że decyzję w I instancji wydał organ do tego upoważniony, jednakże odwołanie od tej decyzji, zgodnie z art. 4778 § 2 pkt 1 k.p.c., rozpoznaje sąd powszechny. Dlatego też decyzja organu I instancji zawiera błędne pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem właściwości organu, co zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. powoduje jej nieważność.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2006 roku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] reprezentowane przez radcę prawnego J. M., które zaskarżyło wspomniany wyrok w całości, zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ustawy z dnia o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji art. 127 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania od decyzji organu właściwego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, lecz sąd powszechny;
- naruszenie prawa materialnego wyrażonego w treści art. 56 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że w wyniku wprowadzenia zmian do art. 4778 k.p.c. została ustanowiona kompetencja wyłączna sądu powszechnego do rozstrzygania odwołań od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. – Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd powszechny, pomimo że właściwość tego sądu nie wynika wprost z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W oparciu o powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu środka odwoławczego pełnomocnik organu administracji publicznej zaznaczył, że kategoria spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowi zamknięty katalog i została precyzyjnie określona w słowniczku zawartym w art. 476 § 2 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 oraz § 3 tego artykułu. Kategoria podmiotów nazwanych organami rentowymi została także precyzyjnie określona i stanowi zamknięty katalog. W katalogu tym, określonym w przepisie art. 476 § 4 k.p.c., nie wymieniono organów gminy uprawnionych do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również uprawnionych do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, aby sprawa mogła być zaliczona do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego i poddana kompetencji sądu powszechnego musi łącznie spełniać obie przesłanki: przedmiotową (ściśle określona kategoria spraw) i podmiotową (ściśle określona kategoria organów wydających decyzje, od których odwołanie rozpatrywane jest przez sąd powszechny).
Świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane, jako świadczenia z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż nie mieszczą się w katalogu spraw określonych w art. 476 § 2 i 4 k.p.c. i nie zostały wymienione w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Ponadto ich cel i charakter w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego jest inny od świadczeń realizowanych w obrębie ubezpieczenia społecznego. Inny jest także sposób finansowania świadczeń rodzinnych, które zgodnie z art. 33 ustawy o świadczeniach rodzinnych są finansowane z budżetu państwa, a nie ze składek ubezpieczonych i płatników.
Fakt nowelizacji w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (art. 34 pkt 2 lit. a) przepisu art. 4778 § 2 pkt 1 k.p.c., w ocenie pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie przeczy poprawności dokonanej wyżej wykładni. Wymieniona ustawa weszła w życie z dniem 1 maja 2004 roku wprowadzając nowy system świadczeń rodzinnych. Docelowo prawo do świadczeń rodzinnych określonych w ustawie będzie ustalał oraz świadczenie to wypłacał organ właściwy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta – jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Ustawa przewiduje stopniowe przejmowanie zadań przez organ właściwy (art. 52, art. 54, art. 55 i art. 56). W związku z tym w okresie przejściowym od dnia 1 maja 2004 roku do 31 sierpnia 2005 roku zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń oprócz organu właściwego wykonywały także podmioty dotychczas realizujące te zadania. W drugim etapie obejmującym okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku liczba podmiotów została ograniczona i obejmuje tylko pracodawców i organy właściwe, natomiast od 1 września 2006 roku wypłatę świadczeń rodzinnych w całości przejmą organy właściwe. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa KRUS oraz innego właściwego organu emerytalnego i rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Kognicja sądu powszechnego w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych została zatem ustalona na czas określony.
Art. 4778 § 2 k.p.c. nie stanowi normy kompetencyjnej dla sądu powszechnego do rozpatrywania odwołań od decyzji organu właściwego. Przepis ten nie wyłącza drogi administracyjnej dla realizowania trybu odwoławczego w tych sprawach i nadawanie mu rangi kompleksowej regulacji w zakresie świadczeń rodzinnych jest nieuzasadnione.
Analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziła autora skargi kasacyjnej do wniosku, iż w treści tej ustawy nie ma żadnego przepisu, który regulowałby tryb odwoławczy od decyzji organów właściwych. Takim przepisem nie jest zaś z pewnością art. 34 pkt 2 lit. a) wskazanej ustawy, gdyż znowelizowano z jego pomocą tylko jeden z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, który ma zastosowanie w okresie przejściowym i tylko do określonych przypadków.
Interpretacja dokonana przez Sąd I instancji uderza także w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W treści ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma bowiem przepisu, który wskazywałby wprost na przejście z drogi administracyjnej na drogę rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Takimi przepisami nie są ani art. 56, ani art. 34 wskazanej ustawy. Takim przepisem nie jest tym bardziej art. 4778 § 2 k.p.c., który jest przepisem prawa procesowego, a właściwość rzeczową organu odwoławczego określają tylko i wyłącznie przepisy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że przepisy art. 32, art. 56 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 2 lit. a) ustawy oświadczeniach rodzinnych, art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 k.p.a. nie mają charakteru przepisów prawa materialnego, albowiem są to przepisy regulujące tryb postępowania administracyjnego. W tym sensie powołanie jako podstawy skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest niewłaściwe. Powyższy błąd autora skargi kasacyjnej nie wyłącza jednakże jej merytorycznego rozpoznania, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło zarazem naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów o właściwości.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 4778 § 2 pkt 1 k.p.c. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem, iż organem wyłącznie właściwym do rozpoznawania środków odwoławczych od decyzji organów administracji I instancji w przedmiocie zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków jest sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych w art. 20 ust. 1 przewiduje, że organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Konsekwencją powierzenia zadań z zakresu świadczeń rodzinnych organom władzy wykonawczej było ustalenie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w zakresie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne (art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Postępowanie w tym przedmiocie jest postępowaniem administracyjnym, do którego w myśl art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Regułą w postępowaniu administracyjnym jest, iż organem właściwym do rozstrzygania odwołania od decyzji organów I instancji jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a.).
Ustawodawca może jednakże przewidzieć wyjątki od tak ukształtowanego systemu instancyjnego przez rezygnację z rozpoznawania środków odwoławczych przez organy administracji wyższego stopnia i przeniesienie postępowania na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie takiej procedury wymaga jednak szczególnej regulacji i jako wyjątek od ogólnej zasady rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym nie może być interpretowane rozszerzająco.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej "łamanej" procedury nie przewiduje. Zgodzić się bowiem należy ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że we wspomnianej ustawie brak jest przepisu, który przewidywałby, że od decyzji organu właściwego, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, bądź podmiotów przez nie upoważnionych, w przedmiocie świadczeń rodzinnych lub dodatków do tych świadczeń przysługuje odwołanie do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
Prawidłowo podnosi autor skargi kasacyjnej, że regulacją taką nie jest art. 34 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym to przepisem znowelizowano treść art. 4778 k.p.c. Kodeks postępowania cywilnego, co do zasady, nie reguluje postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.c.) Możliwie jest wprawdzie rozpoznanie przez sąd powszechny odwołania od decyzji administracyjnej aczkolwiek sprawa taka nie jest sprawą cywilną sensu stricto, tzn. nie jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, a jedynie sprawą cywilną sensu largo, tj. taką, której rozpoznanie na drodze postępowania cywilnego jest wynikiem odesłania zawartego w przepisie szczególnym. Wobec tego nowelizacja jednego z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w ustawie o świadczeniach rodzinnych bez wyraźnego odesłania na drogę postępowania cywilnego w przepisach tej ustawy regulujących tryb postępowania w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie może skutkować uznaniem sądu powszechnego za wyłącznie właściwy do rozpoznawania odwołań od rozstrzygnięć organów administracji w tym przedmiocie.
"Łamanego" postępowania w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie ustanowiono również pośród przepisów zawartych w rozdziale 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Przepisy przejściowe i dostosowujące". Przepisy te mają charakter intertemporalny, a ich celem jest uregulowanie sposobu procedowania w okresie przejściowym, w tym bezkolizyjne dostosowanie dotychczasowej sytuacji prawnej do założeń nowego systemu przyznawania świadczeń rodzinnych. Ponieważ ustawodawca zadecydował o przeniesieniu postępowania w przedmiocie świadczeń rodzinnych w całości na drogę postępowania administracyjnego i powierzeniu wypłaty świadczeń z przedmiotowej ustawy organom samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, musiał nie tylko uregulować sposób przekazania obowiązków nowym organom przez organy dotychczas właściwe w tym przedmiocie, ale musiał również postanowić o sposobie prowadzenia postępowania w okresie przekazywania zadań z ustawy o świadczeniach rodzinnych organom docelowo właściwym. W tym właśnie celu przewidziano, iż w okresie przejściowym, do czasu ostatecznego przekazania postępowania w tych sprawach wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast, odwołania od decyzji wydanych przez organy dotychczas rozstrzygające w tym przedmiocie rozpoznawać będą w dalszym ciągu sądy powszechne w trybie unormowanym przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.
Przepis art. 56 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje właśnie taki tryb postępowania, nie zrywa jednak z regułą rozstrzygania spraw w przedmiocie zasiłków rodzinnych przez właściwe organy administracji publicznej, do postępowania przed którymi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa jest przepisem szczególnym, ustanawiającym w zakresie enumeratywnie określonych podmiotów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych, prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub innych podmiotów orzekających na szczeblu gminnym w przedmiocie świadczeń rodzinnych do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, iż z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wydający decyzję w I instancji działał z upoważnienia Wójta Gminy – organu właściwego w rozumieniu art. 3 pkt 11 powoływanej wyżej ustawy. Również Sąd I instancji, wymienionego wyżej Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] uznał za organ właściwy do orzekania w przedmiotowej sprawie w I instancji postępowania administracyjnego, choć nie uzasadnił dlaczego przyjął, iż działał on z upoważnienia Rady Gminy. Przepis art. 4778 § 2 pkt 1 k.p.c., przy ustaleniu, iż właściwym do załatwienia sprawy w I instancji jest organ administracji publicznej, który jednocześnie nie jest jednym z podmiotów wymienionych w przepisie art. 56 ust 1 wymienionej wyżej ustawy, nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznawania i rozstrzygania odwołań od decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2005 roku (sygn. akt 178/05, opubl. Lex nr 166512).
W tym stanie rzeczy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], z powodu braku właściwości tego organu do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez organ administracji.
Wobec powyższego na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
Na mocy art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględniając fakt, iż sprawa dotyczy uprawnień do dodatku do świadczenia rodzinnego.