Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 817/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M.D. kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2000 r. L.W. zwróciła się do Wojewody Śląskiego o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,2790 ha, położonej w W., stanowiącej pierwotnie jej własność, która decyzją Prezydenta Miasta Będzina nr [...] z dnia [...] października 1978 r. została przejęta na własność Skarbu Państwa za spłatę pieniężną.
Wojewoda Śląski decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Będzina. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Zarówno decyzja Wojewody jak i decyzja Ministra zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 5170/03, albowiem Sąd ten uznał, że organy nie wyjaśniły czy były właściwe do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r.
Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z dnia 18 lutego 2005 r. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r., uznając się jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku L.W. z dnia 11 stycznia 2000 r. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. i umorzył postępowanie przed tym organem. Minister wskazał siebie jako właściwy do wszczęcia postępowania w pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Będzina. Skarga na powyższą decyzję Ministra została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1809/07.
Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku L.W. o zwrot nieruchomości, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Będzina nr [...] z dnia [...] października 1978 r. z mocy której na rzecz Skarbu Państwa została przejęta nieruchomość rolna, oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,2790 ha, położona w W., stanowiąca w dacie przejęcia własność wnioskodawczyni. Na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przejęcie powyższej nieruchomości nastąpiło w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, tj. art. 53 i 54 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przejęcie nieruchomości rolnej nastąpiło na zasadzie oświadczenia woli skarżącej – złożenia odpowiedniego wniosku, co zostało uznane za jednoczesne wyrażenie zgody na przejęcie należącej do skarżącej nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa. Przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło za spłatę, wyliczoną według obowiązujących cen dla sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał również, że w aktach sprawy nie ma informacji by kiedykolwiek L.W. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła L.W. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym. Skarżąca podniosła, że nie składała wniosku o przejęcie wyżej wymienionej nieruchomości, a podpis na wniosku nie jest jej podpisem oraz że nie zostało uwzględnione złożone przez nią odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Dalej Sąd podkreślił, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że organ, orzekając w niniejszej sprawie zasadnie przyjął, iż decyzja Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r. nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 K.p.a. Decyzją Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r. zostało przejęte na własność Państwa gospodarstwo rolne stanowiące własność L.W., składające się z działki nr [...] o powierzchni 0,2790 ha, bez zabudowań, za spłatę w wysokości 4.623,50 zł. Podstawą prawną ww. decyzji jest art. 53 i 54 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ww. ustawy jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Organ, jak zaznaczono, prawidłowo ustalił, że warunkiem przejęcia określonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 53 ust. 1 cyt. ustawy było zaistnienie dwóch przesłanek: niespełnianie przez właściciela gospodarstwa rolnego warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie tej ustawy oraz złożenie przez właściciela wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Organ ustalił, że skarżąca w dniu wydania decyzji miała 43 lata, zatem nie spełniała warunków do uzyskania emerytury, o których mowa w art. 2 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 27 października 1977 r. Nie spełniała również warunków do uzyskania renty inwalidzkiej, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Natomiast skarżąca w dniu 16 października 1978 r. złożyła wniosek do Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu przy Urzędzie Miejskim w B. o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne działki nr [...] położonej w W. Pod wnioskiem widnieje podpis L.W.
Dalej Sąd wskazał, że w dniu 22 marca 2000 r. skarżąca będąc w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w K. potwierdziła podpisanie wniosku o przejęcie gospodarstwa i pobranie pieniędzy orzeczonych decyzją Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r. Na okoliczność tę została sporządzona notatka, pod którą skarżąca złożyła podpis.
Powyższe, w ocenie Sądu, przeczy zarzutowi skarżącej, że nie podpisywała wniosku o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, za spłaty, działki nr [...]. Sąd wskazał także, że skarżąca podniosła również, iż składała odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r., które jednak nie przyniosło efektu. Jednakże, jak zauważył Sąd, w aktach administracyjnych, mimo przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, brak jest dowodu potwierdzającego chociażby w sposób pośredni, złożenie takiego odwołania. Jak wynika z notatki sporządzonej w dniu 22 marca 2000 r., pod którą skarżąca się podpisała, również sama skarżąca nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego ten fakt. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ miał podstawę uznać, że takie odwołanie nie było składane. Potwierdza to również okoliczność, że skarżąca przyjęła ustaloną decyzją Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r. spłatę za przejętą nieruchomość w wysokości 4.623,50 zł.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił wniesioną skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art.
- art. 84 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być budzący wątpliwości oraz nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy w zakresie odnoszącym się do zarzutów skarżącej co do wydania decyzji Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na to, iż:
skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego powoływała się na to, że nie składała (oraz nie podpisywała) wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin oraz że wkrótce po tym, jak dowiedziała się o wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Będzina złożyła odwołanie do Wojewody Katowickiego.
Jednocześnie wskazano, iż naruszenie tych przepisów o postępowaniu nastąpiło w stopniu mającym ewidentny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego (dokonanie sprawdzenia zasadności zarzutów skarżącej, w szczególności poprzez dopuszczenie dowodu opinii biegłego) potwierdziłoby, iż decyzja Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na brak spełnienia przesłanki wyrażenia przez skarżącą woli przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonego wyżej zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie jedyny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 53 i 54 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być budzący wątpliwości. W toku postępowania bowiem skarżąca podnosiła, że nie podpisywała wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej oraz iż złożyła odwołanie od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skoro zatem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, skarżąca nie wyraziła woli przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, to tym samym decyzja Prezydenta Miasta Będzina została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza podniesionych przez stronę skarżącą przepisów. Nie można bowiem podzielić oceny skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem celem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, ale ma ono na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zaś o rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno określone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dn. 14.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1892/12, npubl; z dn. 18.05.2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652; z dn. 20.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu pierwszej instancji co do tego, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jest prawidłowa. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 0,2790 ha należącej do skarżącej, za spłatę w wysokości 4.623,50 zł, została wydana w trybie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Przepis art. 53 ust. 1 tej ustawy pozwalał na odpłatne przejęcie nieruchomości przez Państwo, na wniosek właściciela, w sytuacji gdy właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy. W tym miejscu podkreślić należy, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń co do tego, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1978 r. nie spełniała warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy. Brak jest natomiast podstaw by twierdzić, że przejęcie nieruchomości w trybie art. 53 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nastąpiło bez wniosku skarżącej. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek skarżącej datowany na dzień [...] października 1978 r. o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne działki nr [...] położonej w dz. W. Pod treścią wniosku widnieje własnoręczny podpis "L.W.". Fakt podpisania wniosku o przejęcie nieruchomości oraz pobrania spłaty skarżąca potwierdziła w dniu 22 marca 2000 r., na okoliczność czego została sporządzona notatka także podpisana przez skarżącą (notatka pod pismem z dnia 17 marca 2000 r. nr [...] – w aktach administracyjnych sprawy). Zaś zarówno fakt podpisania wniosku, jak i pobrania spłaty, w okolicznościach tej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, może uzasadniać twierdzenie, iż decyzja Prezydenta Miasta Będzina z dnia [...] października 1978 r. była wydana zgodnie z żądaniem strony.
Brak jest także jakichkolwiek dowodów, nawet pośrednich, że od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Będzina skarżąca składała odwołanie, abstrahując już od tego, że kwestia ewentualnego wniesienia odwołania nie ma żadnego wpływu na ocenę tej decyzji przez pryzmat przesłanek nieważnościowych.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji co do legalności kontrolowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W tej sytuacji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić.