Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez L.S., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 295/15, którym stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., nr KOC/4813/Op/14, wydanej w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oraz postanowienia z dnia 12 lutego 2015 r., nr KOC/4813/Op/14, prostującego tę decyzję.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Opisaną wyżej decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 marca 2014 r., nr OPSV.5032.1.1646.2014, o odmowie przyznania pomocy finansowej na zakup leków i zapłatę zadłużenia czynszowego w wysokości [...]. zł oraz na opłacenie jednego semestru studiów na Uniwersytecie [...]. Z ustaleń organu wynika, że skarżący w dniu 27 lutego 2014 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków i zadłużenia czynszowego, opłacenie rachunków za: gaz, prąd, internet, żywność, środki czystości, bilet miesięczny oraz opłacenie jednego semestru na studiach na Uniwersytecie [...]. w wysokości 3.500 zł. Wnioskodawca twierdził, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z pomocy B.C., matki jego małoletniego syna, z którą zamieszkuje w dwupokojowym mieszkaniu. Wszelkie opłaty ponosi B.C. Wnioskodawca jest bezrobotny i nie uzyskuje żadnych dochodów, a [...]. -letni syn wnioskodawcy P.S. pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji, organ I instancji stwierdził, że skarżący pozostaje de facto na utrzymaniu B.C., która, według twierdzeń wnioskodawcy, zarabia około 600 zł miesięcznie jako [...].. Organ ustalił, że w maju 2014 r. B. C. uzyskała dochód 400 zł, zaś w czerwcu zarobiła około 500 - 600 zł. W jego ocenie rodzina posiada wyższe dochody niż ujawnione w wywiadzie środowiskowym, a w sprawie mamy do czynienia z dysproporcją, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, zdaniem organu I instancji, L.S. odmawia współpracy z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej, gdyż udziela sprzecznych wyjaśnień, co jest też przyczyną odmowy przyznania świadczeń. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, opisaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy tę decyzję. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie Prezydenta nie budzi zastrzeżeń formalno - prawnych. Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z akt sprawy wynika, że odwołujący się wraz z konkubiną i synem mieszkają wspólnie w dwuosobowym mieszkaniu. Wszyscy domownicy korzystają wspólnie z dwóch pokoi i kuchni, ale, jak twierdzi strona, prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się jedynie z pomocy B.C., która robi zakupy i wnosi opłaty m.in. za energię elektryczną i internet. Stosownie natomiast do art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem rodziny należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W ocenie Kolegium, wnioskodawca pozostaje faktycznie we wspólnym gospodarstwie domowym z B.C. i ich synem. Rodzina posiada wyższe dochody niż ujawnione w wywiadzie środowiskowym, a w sprawie zachodzi dysproporcja w rozumieniu art. 12 ustawy o pomocy społecznej. W sprawie miał zastosowanie również przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Dodało, że opłacania studiów bądź spłaty zadłużenia czynszowego nie można uznać za niezbędną potrzebę życiową.
Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił L.S., wnosząc o jej uchylenie, zmianę lub stwierdzenie jej nieważności.
Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r., pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżona decyzja, po jej sprostowaniu postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r., w sentencji odnosi się do zupełnie innej decyzji, niż zawarta w dołączonych do niej aktach postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest nie tylko decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 marca 2014 r., nr OPSV.5032.1.1646.2014, ale również jakiejkolwiek wzmianki o takiej decyzji. Tym samym decyzja organu II instancji jest dotknięta nieważnością, ponieważ odnosi się do decyzji nieistniejącej. Zaskarżona decyzja nie wypowiada się co do wszystkich żądań zawartych we wniosku skarżącego, ograniczając się do kwestii pomocy finansowej na zakup leków, zapłatę zadłużenia czynszowego w wysokości [...]. zł i opłacenia jednego semestru studiów na Uniwersytecie [...]., a nie dotyczy pozostałych żądań w postaci opłacenia rachunków za gaz i prąd, internet, żywność, środki czystości i bilet miesięczny. Nieprawidłowy jest również stan faktyczny wskazany w kwestionowanej decyzji. Skarżący wystąpił z wnioskiem do Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 16 czerwca 2014 r. o udzielenie pomocy poczynając od miesiąca czerwca 2014 r., a nie, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wnioskiem z dnia 27 lutego 2014 r. Ponadto decyzja organu II Instancji narusza art. 80 K.p.a., gdyż nie odnosi się w sposób merytoryczny do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a stanowi wyłącznie ocenę i potwierdzenie ustaleń zawartych w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. W konsekwencji decyzja organu II instancji stanowi powtórzenie wszystkich błędów, które poczynione zostały na etapie postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy, powodując naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przeprowadzony przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej wywiad środowiskowy, w tym oświadczenia pracowników, skarżącego i B.C., stanowi jedyny materiał dowodowy zebrany w toku postępowania. Ponadto stwierdzenie, że skarżący odmawia współpracy z organem jest także błędne. Jednocześnie pominięto kwestię, czy wszystkie żądania skarżącego zawarte we wniosku z dnia 16 czerwca 2014 r. stanowią niezbędną potrzebę życiową, a nie ulega wątpliwości, że część z nich z całą pewnością tak - opłacenie rachunków za gaz i prąd, żywność i środki czystości, jak również internet i bilet miesięczny - potrzebne do znalezienia i utrzymania pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wady, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., z którego wynika, że nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla wystąpienia wskazanej podstawy nieważnościowej istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Na tożsamość spraw wskazuje identyczność elementów podmiotowych i przedmiotowych (elementy te muszą się pokrywać), a więc identyczność stron w danych postępowaniach administracyjnych oraz treść żądania strony, podstawa prawna i stan faktyczny. Sąd wskazał, że skarżący wystąpił z odwołaniem od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 marca 2014 r., nr OPSV.5032.1.1646.2014. Rozpatrując to odwołanie Samorządowe Kolegium w Warszawie decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r., nr KOC/2561/Op/14, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. Kolegium ponownie wydało rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 marca 2014 r. Z porównania obu opisanych decyzji wynika zatem, że organ II instancji dwoma różnymi decyzjami ostatecznymi rozstrzygnął tę samą sprawę administracyjną. Dlatego koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wraz z postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r., prostującym tę decyzję. Stwierdzone uchybienie organu odwoławczego czyni przedwczesną merytoryczną ocenę wydanych w sprawie decyzji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., na skutek tego, że:
- wyrok nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie wynikającym z odwołania się skarżącego od decyzji z dnia 24 lipca 2014 r., nr OPSV.5301.1.5012.2014, co do której skarżący wniósł odwołanie;
- wyrok nie zawiera żadnych wskazań co do dalszego postępowania w zakresie wspomnianego odwołania.
W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnosił też o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazane uchybienia nie tylko nie pozwalają na poznanie rzeczywistych przyczyn wydanego wyroku, ale i naruszają interes prawny skarżącego, dążącego do zapewnienia prawidłowego biegu dalszego postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że w dniu 7 sierpnia 2014 r. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 lipca 2014 r. i to w związku z tym odwołaniem Kolegium wydało w dniu 15 stycznia 2015 r. zaskarżoną decyzję. Dopiero w dniu 12 lutego 2015 r. dokonało jej sprostowania, ustalając, że decyzja z 15 stycznia 2015 r. dotyczy zupełnie innej decyzji. Niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wywodu dotyczącego skutków procesowych jego wydania, spowodować może to, że organ administracyjny odrzuci odwołanie skarżącego od decyzji z 24 lipca 2014 r., jako złożone po terminie liczonym od decyzji marcowej. W szczególności – zdaniem autora skargi kasacyjnej – brak wskazań co do dalszego postępowania w sprawie tego odwołania, powoduje naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji poniechał obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej wyroku, pomijając w swoich wywodach znaczenie pisma z dnia 7 sierpnia 2014 r., stanowiącego odwołanie od decyzji z dnia 24 lipca 2014 r. W skardze kasacyjnej obszernie, z powołaniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wywiedziono możliwość zaskarżenia jedynie uzasadnienia wyroku na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynika z treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, skarżący nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia, jakie zapadło w związku z wniesioną przez niego skargą, żądając jedynie w postępowaniu kasacyjnym kontroli samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Determinuje to zakres kontroli zaskarżonego wyroku w postępowaniu kasacyjnym.
Przechodząc do rozpatrzenia zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazać należy, iż w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana już jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z kolei podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (zob. uzasadnienie uchwały II FPS 8/09).
Skarga kasacyjna co do samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku była zatem co do zasady możliwa, przy czym miała ona ten skutek procesowy, że ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, nie miał on podstaw ani prawa do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, jakie zapadło w sprawie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie doszło jednak do naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji w sposób prawidłowy przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał dowody, które potwierdziły w sposób jednoznaczny, że w czasie gdy organ II instancji podejmował decyzję z dnia 15 stycznia 2015 r. oraz dokonywał jej sprostowania postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r., w obiegu prawnym pozostawała, posiadająca przymiot ostateczności, decyzja z dnia 5 czerwca 2014 r. Zarówno decyzja z dnia 15 stycznia 2015 r. jak i decyzja z dnia 5 czerwca 2014 r. były decyzjami odwoławczymi, wydanymi w stosunku do tej samej decyzji organu I instancji (Prezydenta m. st. Warszawy) z dnia 19 marca 2014 r. Potwierdza to nie tylko formalne wskazanie tej decyzji w sentencji decyzji odwoławczej (co w stosunku do decyzji z 15 stycznia 2015 r. nastąpiło dopiero w postanowieniu prostującym), ale i treść wywodów uzasadnienia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji z 15 stycznia 2015 r., które w całości odnosi się, podobnie jak wywód uzasadnienia decyzji z dnia 5 czerwca 2015 r., do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 19 marca 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 15 stycznia 2015 r. organ odwoławczy wprost napisał, że przedmiotem kontroli jest decyzja z dnia 19 marca 2014 r. Te okoliczności przedstawił w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, znajdują one potwierdzenie w załączonych do akt dokumentach, a zatem nie może być mowy o naruszeniu przez ten sąd przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w części odnoszącej się do wymogu przedstawienia stanu faktycznego sprawy.
Prawidłowo również Sąd ten zakwalifikował wydanie drugiej decyzji odwoławczej w stosunku do tej samej decyzji organu I instancji, jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Niewątpliwie bowiem w sprawie zachodziła tożsamość podmiotowa (stroną był w obu sprawach skarżący) oraz przedmiotowa (przedmiotem kontroli instancyjnej była ta sama decyzja z dnia 19 marca 2014 r.), co powoduje, że nowa decyzja wydana w tej samej sprawie, zakończonej decyzją ostateczną narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.).
Powyższe kwestie zostały prawidłowo wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zatem – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - nie może w sprawie być mowy o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadnicze wątpliwości ze strony skarżącego wzbudził fakt nie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do dalszych losów odwołania L.S., wniesionego od decyzji z dnia 24 lipca 2014 r., nr OPS V.5031.1.5012.2014, początkowo (przed sprostowaniem z dnia 12 lutego 2015 r.) wymienionej w sentencji zaskarżonej decyzji z dnia 15 stycznia 2015 r., oraz nie zawarcia w nim wskazań co do dalszego procedowania w tej sprawie. W tym zakresie należy podnieść, że po wyeliminowaniu z obiegu prawnego tej ostatniej decyzji (zbyteczne było jedynie stwierdzenie nieważności postanowienia o jej sprostowaniu), jako decyzji odwoławczej odnoszącej się do decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 19 marca 2014 r., a nie do decyzji z dnia 24 lipca 2014 r., obowiązkiem organu II instancji będzie rozpoznanie wniesionego od tej ostatniej decyzji odwołania. Kwestia ta wkraczała jednak w ramy postępowania dotyczącego skargi na decyzję z dnia 15 stycznia 2015 r. jedynie pośrednio, a samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 24 lipca 2014 r., jako wydane przez organ I instancji, nie mogło stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym nie można tu mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., a przynajmniej o takim, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego wymaga, do uznania zarzutu kasacyjnego za usprawiedliwiony, przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.