Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1066/16 oddalił skargę W.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. nr [...]. Decyzją tą Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził, że Powiat [...] nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności części nieruchomości położonej w O., gmina R., oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,1345 ha, zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] relacji L. - O. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji podkreślił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest gromadzenie nowych dokumentów i ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przesłanek określonych w art. 73 ustawy, ale jedynie ocena materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem decyzji dotychczasowej. Skarżący formułując zarzuty zmierzające do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną pomija fakt, że wszczęte postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem nadzorczym, a nie postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ kontroluje decyzję, a nie prowadzi od początku postępowania w sprawie.
Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie jest kwestionowany fakt, że działka nr [...]w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej ani też, że droga relacji "L.- O." miała charakter drogi publicznej. Kwestionowany jest natomiast fakt zajęcia tej działki pod drogę publiczną oraz fakt wykonywania nad tą działką władztwa przed podmiot władający drogą. Wbrew twierdzeniem skargi spełnienie tych przesłanek wpływało jednak na datę wydania decyzji ze zgromadzonego materiału dowodowego. W aktach znajduje się mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 9 lutego 2009 r. Z treści tej mapy wynika, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] i w dacie jej sporządzenia zajęta była częściowo pod drogę publiczną. Również z oświadczenia Przewodniczącego Zarządu Powiatu w [...] wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod pas drogowy, częściowo stanowiła pobocze, rów i asfalt oraz, że m.in. działka nr [...] wchodziła w tej dacie w skład drogi publicznej relacji " L. – O.". Brak jest natomiast w aktach sprawy dokumentów, które wskazywałyby odmienne okoliczności faktyczne. Również we wniosku o stwierdzenie nieważności sam skarżący stwierdził, że na działce był rów. Zatem na dzień 31 grudnia 1998 r. sposób zagospodarowania działki pozwala na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), tj. wydzielonego pasu terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
W skardze kasacyjnej W.S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegającym na niestwierdzeniu przez organ rażącego naruszenia prawa pomimo, że w decyzji - której stwierdzenie nieważności żąda strona - na stronie 2 Wojewoda [...] wskazuje co prawda, iż "teren odpowiadający działce nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęty był pod pas drogowy drogi publicznej relacji L. – O.", jednakże w żaden sposób organ nie podaje faktów, które składały się na ustalenie tej okoliczności oraz brak jest dowodów, które potwierdzałyby zajęcie terenu pod drogę publiczną w tej dacie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji powielił niedopatrzenia organu administracji, w który w swoich decyzjach kompletnie przeoczył fakt, iż w aktach sprawy prowadzonej pierwotnie przez Wojewodę [...] zakończonej decyzją z dnia z dnia [...] marca 2012 r. nie ma żadnego dowodu, który dokumentowałby zajęcie przedmiotowego terenu pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998. Tym samym zarówno Sąd I instancji jak i Minister przeoczyli powyższe rażące naruszenie prawa proceduralnego i tym samym sami dokonali takiego naruszenia.
Tymczasem z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, iż organ ten - ustalając stan faktyczny - dysponował jakąś enigmatyczną dokumentacją geodezyjno - prawną, zapewne będącą podstawą wydzielenia działki [...] z działki [...]. Dokumentacja ta jednak sama w sobie nie mogła być podstawą wydania decyzji. Po pierwsze nie uwzględniała ona stanu faktycznego i granic pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem uwzględnia ona jedynie stan z roku 2010. Geodezyjna mapa do celów prawnych, która została użyta do celów postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., została wykonana na dzień 9 lutego 2010 r. i nie zawiera klauzuli, że stan na niej przedstawiony jest zgodny ze stanem faktycznym aktualnym na dzień 31 grudnia 1998r. To, że stan drogi publicznej był badany na dzień 31 grudnia 1998 r. nie potwierdził żaden inny dokument lub dowód znajdujący się w aktach sprawy. Co do aktualności dokumentacji geodezyjno - prawnej Sąd I instancji się nie wypowiedział, wspominając jedynie, iż w aktach sprawy są dowody na zajęcie terenu pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Takich dowodów jednak tak nie ma, a lakoniczność twierdzeń WSA w Warszawie potwierdza zarzuty skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 P.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Zarzuty, na jakich oparto skargę kasacyjną nie są uzasadnione.
Wskazane przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. są przepisami regulującymi samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 151 P.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten ma charakter blankietowy w tym znaczeniu, że wymaga wskazania skonkretyzowanych przepisów, które zostały naruszone przy wydawaniu decyzji, nadto naruszenie to powinno mieć charakter rażący. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, badaniu podlega sama decyzja w relacji do okoliczności ustalonych na czas jej wydania i zebranych ówcześnie dowodów. Trafnie zastrzegł Sąd I instancji, że w trybie nadzwyczajnym nie może dojść do ponownego rozpoznania sprawy, ponownego prowadzenia postępowania dowodowego. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wyjątkowo w uzasadnionych przypadkach mogą być podstawą do przyjęcia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza gdy zostanie dowiedzione, że decyzja dotychczasowa została wydana z pogwałceniem zasad procedury administracyjnej. Takiego naruszenia procedury w sprawie nie wykazano.
Zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej uzasadnieniu decyzji Wojewody i postępowaniu dowodowemu przeprowadzonemu w sprawie są ogólnikowe i sprzeczne z materiałem opisanym przez Wojewodę w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nie jest prawdą, że przyjmując zajęcie działki pod drogę organ nie podał faktów, które za tym przemawiają. Bezpodstawny jest też zarzut, że dokumentacja, jaką dysponował organ była "enigmatyczna". Została ono wyczerpująco opisana i przeciwko tym dokumentom nie przedstawiono jednoznacznych przeciwdowodów.
Przyjmując fakt zajęcia działki pod drogę organy wskazały, że już na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 4 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim. (Dz. U. Nr 30, poz. 151) droga nr [...] relacji "L.-O." (poprzednio nr [...]) została zaliczona do dróg wojewódzkich zamiejskich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.
Pismo Przewodniczącego Zarządu Powiatu w [...] z dnia 30 września 2011 r. znak [...] potwierdza, że m.in. przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod pas drogowy, częściowo stanowiła pobocza, rów i asfalt, a także wchodziła "w skład drogi publicznej, asfaltowej relacji: L.-O.". Z analizy wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:2880 obrazującego położenie działki nr [...] według stanu na dzień 1987 r. oraz mapy do celów prawnych opracowanej w skali 1:2880 przez geodetę uprawnionego, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 lutego 2010 r. pod nr [...] wynika, że przebieg pasa drogowego drogi publicznej nr [...] relacji "L.-O." nie uległ zmianie. Natomiast wydruk ze zdjęcia satelitarnego (geoportal krajowy) wskazuje, że działka nr [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...] w 2009 r., zajęta jest dalej pod elementy pasa drogowego - fragment jezdni, pobocze, rów przydrożny i pas zieleni. Wojewoda [...] dysponował również wykazem stanu drogi nr [...] ([...]), sporządzonym w 1987 r. i uaktualnianym aż do 2005 r., z którego wynika, iż szerokość jezdni i korony ówczesnej drogi wojewódzkiej R relacji "L.-O." nie uległa zmianie we wskazanym czasookresie. To w oparciu o te dokumenty Wojewoda [...] uznał, że działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Stan jej zagospodarowania nie zmienił się na przestrzeni lat, co stanowiło podstawę do uznania, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka była zajęta pod elementy drogi - jezdnię, pobocze, rów przydrożnym i pas zieleni. Odnośnie rowu przyjęto, że skoro znajduje się w bezpośredniej bliskości pasa jezdni drogi publicznej i w jej ciągu, to na przestrzeni istnienia drogi pełnił i pełni funkcje przydrożnego rowu melioracyjnego, mającego na celu zbieranie nadmiernej ilości wody z obszaru drogi.
Także metryka drogi publicznej relacji "L.- O." potwierdza w ocenie organów, że do dnia 31 grudnia 1998 r. były prowadzone w granicach drogi roboty drogowe, obejmujące m. in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], polegające na oznakowaniu pasa drogowego oraz usunięciu szkód powodziowych.
Wobec przedstawionego materiału dowodowego nie jest skuteczny zarzut skargi kasacyjnej, że dokumentacja geodezyjna została wykonana w roku 2010 i nie odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Potwierdzone zostało bowiem, że przebieg pasa drogowego od 1987 r. nie uległ zmianie.
Jak natomiast wyżej wskazano, w postępowaniu nadzwyczajnym nie było dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena materiału dowodowego. Ocena przez organ nadzoru postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę nie wykazała natomiast, aby doszło do naruszenia którejkolwiek z zasad postępowania administracyjnego, wydania decyzji bez poczynienia ustaleń faktycznych lub wbrew takim ustaleniom, inaczej mówiąc, aby doszło przy wydaniu decyzji dotychczasowej do naruszenia prawa w stopniu rażącym.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.