Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 637/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 22 lipca 2015 r. J.S. (dalej wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Wójta [...] (dalej Wójt) z żądaniem skierowania go na pobyt stały w domu pomocy społecznej.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2015 r.), Wójt [...] odmówił skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że wnioskodawca mimo znacznego stopnia niepełnosprawności jest osobą mogącą samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. Skarżącemu zaproponowano pomoc w formie usług opiekuńczych ze strony gminy, na którą nie wyraził zgody.
Od decyzji z [...] listopada 2015 r., J.S. wniósł odwołanie, wskazując że jego stan zdrowia obliguje organ, do skierowania go do domu pomocy społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] (dalej decyzja z, utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2016 r.), utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r. w sprawie odmowy skierowania J.S. do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do dyspozycji art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, dalej ups), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia danej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z pomocy środowiskowej, w szczególności zaś zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i winno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej.
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznaczać będzie niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb życiowych. Prowadząc postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ, mając na uwadze zasadę zawartą w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej kpa) nakazującą mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, obowiązany jest ustalić, czy osoba, co do której nie ma wątpliwości, że pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb wymaga, może ją mieć zapewnioną w miejscu zamieszkania w zakresie dla niej koniecznym. Jeżeliby się okazało, że wprawdzie pomoc może otrzymać, ale w rozmiarze nie wystarczającym, jest to przesłanka uprawniająca do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Skoro usługi opiekuńcze oferowane stronie przez gminę mogłyby jej pomóc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, a zainteresowana nie chce z nich skorzystać, a jednocześnie stan jej zdrowia nie wskazuje, że wymaga ona stałej całodobowej opieki i pielęgnacji, to należy dojść do wniosku, że nie zachodzą przesłanki, które by uzasadniały skierowanie do domu pomocy społecznej.
W niniejszej sprawie stan zdrowia wnioskodawcy jest istotną, ale nie jedyną okolicznością, która uzasadnia skierowanie go do domu pomocy społecznej. Z zaświadczenia lekarskiego z 14 października 2015 r. wynika, że ze względu na stan zdrowia wymaga jedynie okresowo całodobowej opieki. Mimo znacznego stopnia niepełnosprawności stwierdzonego stosownym orzeczeniem, jest osobą mogącą samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym.
Zdaniem Kolegium skarżący nie wymaga całodobowej opieki ani z powodu wieku, ani z powodu choroby, ani z powodu niepełnosprawności, ponieważ może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Nadto ma zaproponowaną pomoc w formie usług opiekuńczych. Okoliczności te uzasadniają odmowę umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r. nr [...], J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie dnia 30 listopada 2016 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Jednocześnie oświadczył, że musi spać z aparatem kontrolującym oddech w czasie snu i nie jest zainteresowany pomocą opiekunki w ciągu dnia ponieważ wymaga całodobowej opieki pielęgniarki. Doświadcza spadku cukru z powodu cukrzycy. Ma rozrusznik serca i cztery stenty, a w najbliższym czasie będzie miał operację zaćmy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Jednym z przewidzianych tą ustawą świadczeń niepieniężnych jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej.
Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ups, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Istota ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ administracji winna dotyczyć przede wszystkim tego, czy skarżący wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności oraz czy może samodzielnie funkcjonować, z uwzględnieniem możliwości świadczenia na jego rzecz usług opiekuńczych.
Wywiad środowiskowy z 4 sierpnia 2015 r. dokumentuje, że skarżący miał w dacie jego przeprowadzania 66 lat, zamieszkiwał wspólnie z niespokrewnioną z nim właścicielką mieszkania, prowadząc samodzielne gospodarstwo domowe. Osiąga łączny miesięczny dochód w wysokości 1948,63 zł. W ocenie pracownika socjalnego nie wymaga całodobowej opieki. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 14 października "2014" [winno być "2015"] r. wynika, że skarżący jest osobą przewlekle chorą, o znacznym stopniu niepełnosprawności, jedynie okresowo wymaga całodobowej opieki na stałe. Mimo swojego stanu zdrowia samodzielnie funkcjonuje w życiu codziennym w ramach czego robi zakupy, przygotowuje posiłki, opłaca rachunki, sam dba o potrzeby higieny osobistej i odbywa wizyty lekarskie, nawet wykonuje czynności remontowe w domu i na działce, jeździ na rowerze i aktywnie uczestniczy w pracach komisji wyborczych. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie jest zainteresowany uzyskiwaniem usług opiekuńczych.
Analiza wskazanych okoliczności faktycznych, a przede wszystkim treści wspomnianego wyżej zaświadczenia lekarskiego z 14 października "2014" [winno być "2015"] r. wskazuje, że organy administracji wydały zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z uchybieniem obowiązku wynikającego z treści art. 7 i 77 kpa.
Za przedwczesny i nieznajdujący oparcia w całym materiale dowodowym sprawy, należy uznać wniosek, że umieszczenie skarżącego w DPS nie może być uznane za prawidłowe rozwiązanie, w sytuacji, gdy do funkcjonowania w życiu codziennym potrzebuje jedynie usług opiekuńczych w wymiarze, który podlega negocjacjom, o ile będzie on nimi zainteresowany.
Potrzeba zapewnienia skarżącemu pobytu w domu pomocy społecznej wynika z treści punktu 6 zaświadczenia lekarskiego z 14 października 2015 r. Organy nie odniosły się do zawartej w nim informacji poprzestając na ustaleniu, że skarżący jest osobą przewlekle chorą o znacznym stopniu niepełnosprawności, jedynie okresowo wymaga całodobowej opieki na stałe.
Ponownie rozpoznając sprawę organy rozważą treść wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, nie pomijając żadnej ich części, a decyzje wydadzą w oparciu o ich całokształt.
Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. P. W., zaskarżając wyrok I SA/Wa 637/16 w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ją decyzji Wójta [...] na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie pominęły treść zaświadczenia lekarskiego z 14 października 2015 r. (błędnie określanego w niektórych fragmentach uzasadnienia wyroku jako zaświadczenie z 14 października 2014 r.), w szczególności pkt. 6 tego zaświadczenia, co miało doprowadzić do naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa, w sytuacji gdy Kolegium wzięło pod uwagę całą treść przedmiotowego zaświadczenia, nadto swoje ustalenia oparło o całokształt zgromadzonych w sprawie dowodów i tym samym wykonało nakaz wynikający z dyspozycji art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na tym, że jako podstawę prawną uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ją decyzji Wójta [...] wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa bez wyjaśnienia na czym polegało naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia wyroku nie wynika, by zakwestionowano przyjętą przez organy wykładnię prawa materialnego tj. bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i zbadanie, na jakiej podstawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2016 r., I SA/Wa 637/16 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem dyspozycji art. 185 § 2 ppsa; zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, stosowanie do art. 203 pkt 2 ppsa. Stosownie do art. 176 § 2 ppsa, skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S., reprezentowany przez adw. A.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i dopuszczenie dowodu z dokumentów: 1. zaświadczenia lekarskiego z 22 grudnia 2016 r. Centralnego Szpitala Klinicznego MSWiA w [...];
- 2. karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z 15 grudnia 2016 r.;
- 3. karty wypisowej z 11 stycznia 2017 r. - na okoliczność stanu zdrowia skarżącego, wymagającego całodobowej opieki.
Na podstawie art. 250 ppsa skarżacy kasacyjnie wniósł o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, zgodnie z normami przepisanymi, bowiem koszty te nie zostaly uiszczone w całości czy w części, w tym samym zakresie wnosząc o przekazanie niniejszego wniosku do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżacego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa tj. na naruszeniu przepisów postępowania.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się niezasadny. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 3 § 2 pkt 1 ppsa ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (wyrok NSA z 20.12.2016 r., I OSK 1861/15, Lex 2256049). W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył wskazane wyżej przepisy.
Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ppsa mógłby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. W tej sytuacji przywołanie w podstawach kasacyjnych art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa jest bezzasadne. Trafnie Sąd I instancji uznał, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących stanu zdrowia skarżącego, pomijając istotny fragment zaświadczenia lekarskiego z 14 października 2015 r., co stanowiło naruszenia norm dopełnienia z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Za stanowiskiem Sądu I instancji przemawiały także informacje zebrane przez pracownika w trakcie wywiadu środowiskowego (które wymagały jednak właściwej oceny – zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego – art. 80 kpa); informacje o konieczności spania przez skarżącego z aparatem kontrolującym oddech; spadku cukru z powodu cukrzycy; korzystanie z rozrusznika serca i założenie 4 stentów (k. 32 akt sądowych) oraz powołane w odpowiedzi na skargę kasacyjną dokumenty świadczące o rzeczywistym stanie zdrowia skarżącego (art. 106 § 5 ppsa).
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Tym samym w sposób należyty zostały spełnione wymogi art. 141 § 4 ppsa. Sąd dokonał prawidłowej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa zostały przez organ naruszone. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów, które miało (art. 54 ust. 1 ups) lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa), to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych.
Samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom wynikowym. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z prawidłowym wynikiem kontroli Sądu I instancji ustaleń stanu faktycznego i jego błędną oceną, dokonaną przez organ orzekający w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 135 ppsa). Sąd natomiast dokonał trafnej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że zostały one naruszone.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik uczestnika winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z właściwym oświadczeniem.