Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, IV SA/Wa 1248/15, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2015 nr [...] oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w G. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że niniejsza sprawa wszczęta została wnioskiem S. Sp. z o.o. z 19 września 2013 r. o przyznanie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi. Podmiot ten jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nabył roszczenie odszkodowawcze od P. S.A. Art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2015 r., Poz. 1774 z późn. zm.; dalej jako: u.g.n.") stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, przechodzą z mocy prawa na własność, odpowiednio gminy, powiatu, województwa, lub państwa z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej. Z tym, że prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem uostatecznienia się decyzji.
Jednocześnie z zapisu ust. 3 w/w artykułu wynika, że za działki gruntowe przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane i wypłacane wg zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z powyższych zapisów ustawowych, zdaniem Sądu wynika, że odszkodowanie skarżącej winno przysługiwać. A skoro winno przysługiwać to nie ulega również wątpliwości, że jeżeli nieruchomości były przeznaczone pod drogi publiczne, to roszczenie powstało z dniem 21 października 2009 r., tj. z dniem gdy decyzja stała się ostateczna. Z tym samym dniem po stronie P. S.A. wygasało również prawo użytkowania wieczystego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] z obr. [...]. Wygaśnięcie, ze wskazanym dniem, prawa użytkowania wieczystego oznacza bowiem, że nie było możliwe przeniesienie tego prawa na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego z 18 grudnia 2009 r. Tym samym wskazana umowa, jak również inne umowy ją poprzedzające pozostają bez znaczenia dla prawidłowości rozpoznania niniejszej sprawy.
Sąd wskazuje bowiem, że analiza przywołanej umowy darowizny z 18 grudnia 2009 r. – wbrew twierdzeniom organu zawartym w skarżonym orzeczeniu oraz w odpowiedzi na skargę – nie wskazuje, by zostały nią przeniesione roszczenia odszkodowawcze. W akcie tym bowiem brak jest jakiegokolwiek wskazania, odniesienia a tym bardziej przeniesienia roszczeń odszkodowawczych za wygasłe prawo. Wbrew natomiast twierdzeniom uczestnika postępowania, sam fakt zawarcia umowy darowizny nie oznacza automatycznego przeniesienia roszczeń odszkodowawczych, o ile umowa darowizny nie zawiera postanowień w tym zakresie. Wskazano również, że zdaniem organu takie roszczenia wskazana powyżej umowa przenosiła – czemu jednak zaprzecza druga strona umowy jak również treść widniejących w umowie zapisów, co implikuje powstanie w tym zakresie wątpliwości – to istnieją stosowne środki prawne pozwalające na dokonanie w tym przedmiocie ustaleń przed sądem powszechnym.
Jednakże w prowadzonym przez organ postępowaniu nie zostało wykazane by skarżący dokonał zbycia na rzecz m. st. Warszawy lub jego poprzedniczki prawnej Gminy Warszawa Wilanów roszczenia i tym samym zdaniem Sądu, wydane rozstrzygnięcie o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działek o nr ew [...], [...], [...], [...] z obr. [...] jest nieuzasadnione i narusza przepis art. 98 ust.3 u.g.n. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zaistnienie skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa i nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji podziałowej. Dlatego samo nie powołanie w decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 u.g.n. nie oznacza automatycznie, że skutek określony w tym przepisie nie wystąpił. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 grudnia 2010 r., I SA/Wa 798/10 i został on zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny 5 czerwca 2012 r., I OSK 687/11.
Zdaniem Sądu we wskazanym wyroku, fakt powołania w decyzji podziałowej art. 97 ust. 1 u.g.n. oznacza automatycznie konieczność rozważenia, czy wystąpiły skutki określone w art. 98 lub art. 129 ust. 5 u.g.n.. Przyjęcie stanowiska, że równoczesne powołanie w podstawie prawnej decyzji podziałowej na art. 97 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.g.n. wyłącza prawo do odszkodowania za działki wydzielone pod drogi jest oczywiście sprzeczne zarówno z literalną jak i celowościową wykładnią art. 98 ust. 3 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz m.st. Warszawy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- a. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawa prawną wypłaty odszkodowania jest art. 98 ust. 3 u.g.n., podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział z [...] grudnia 2008 r. nr [...] nie wywołała skutku prawnorzeczowego, o którym mowa w art. 98 ust 1. u.g.n. polegającego na wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego;
- b. art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., Poz. 460 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, że działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] z obr. [...] wydzielone zostały pod drogę publiczną, podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości takich stwierdzeń nie zawiera;
- c. art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art.. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wywołała skutek o charakterze wywłaszczeniowym, w sytuacji gdy z decyzji tej nie wynikało jednoznacznie, że działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] z obr. [...] przeznaczone są na cel publiczny, tj. wydzielenie gruntu pod drogi publiczne;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ewidentną sprzeczność w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, to jest z jednej strony określenie, że w sprawie znajduje zastosowanie ar. 98 ust. 1 u.g.n., a z drugiej strony wskazanie wytycznych dla organu ponownie rozpatrującego sprawę, iż ten ma ustalić czy w wyniku podziału zostały wydzielone drogi publiczne;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., Poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, doszło do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy jego prawidłowe ustalenie, oparte na treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości winno skutkować uznaniem, że w wyniku zatwierdzenia podziału nie doszło do skutku wywłaszczenia nieruchomości;
- c. art. 131 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak oceny załączonych do akt sprawy aktu notarialnego z 23 kwietnia 1999 r., Rep. A nr [...], obejmującego oświadczenie o poddaniu się egzekucji oraz przyrzeczenia darowizn, a także umowy z 30 września 2008 r. umowy przedwstępnej darowizny oraz umowy darowizny z 18 grudnia 2009 r. Rep. A nr [...].
Wnioskiem z 14 marca 2015 r. P. S.A. z siedzibą w G. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy z 22 stycznia 2016 r. z uwagi na brak legitymacji powiatu do występowania w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne, a zatem także w postępowaniu sądowoadministracyjnym w takiej sprawie, stosownie do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w niniejszej sprawie, Prezydent m.st. Warszawa, jako organ pierwszej instancji, wydał decyzję o odmowie ustalenia na rzecz byłego użytkownika wieczystego odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Przy czym ewentualnym podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania byłaby właśnie Gmina, tj. Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st.
Warszawy. Prezydent nie wyłączył się od orzekania w sprawie jako organ, wobec czego obecnie nie przysługuje mu status strony postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli decyzji wydanych przez siebie samego (jako organ pierwszej instancji) oraz przez Wojewodę Mazowieckiego (jako organ drugiej instancji). Brak legitymacji gminy do występowania w niniejszej sprawie, jako strona postępowania sądowoadministracyjnego, został potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Podkreślono, że uchwała ta literalnie zapadła w odniesieniu do postępowania o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednakże jej uzasadnienie wskazuje, że ma ona pełne zastosowanie także do postępowań prowadzonych na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem także do postępowania niniejszego.
Wskazano również, że zgodnie z cytowana uchwałą Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma prawa do występowania jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzję organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, w którym organ wykonawczy tej jednostki wydał decyzję pierwszoinstancyjną. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której Miasto Stołeczne Warszawa (reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawa) wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA uchylającego decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta M.st. Warszawa. Podkreślono również, że nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż obecnie skargę kasacyjną wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, jako gmina, zaś wcześniejszą decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent m. st. Warszawy, działający jako organ tej gminy na prawach powiatu (starosta).
Przepisy prawa administracyjnego jednoznacznie bowiem wskazują, że wykonywanie zadań publicznych należy do jednostek samorządu terytorialnego, a nie do ich organów. Nawet zatem w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną wydał Prezydent m.st. Warszawa, to i tak dokonał tego w imieniu gminy na prawach powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego wykonującej zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jego nieuwzględnienie, wskazując że powołana uchwała I OPS 2/15 dotyczy postępowań o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nie postępowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 180 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bada, czy skarga kasacyjna wniesiona została przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.), ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności (por. uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04). W konsekwencji wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot nieuprawniony skutkuje jej odrzuceniem.
Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W powołanej powyżej uchwale (OPS 1/03) NSA podkreślił, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego.
Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił’ interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.
Wskazano również, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – stosownie do art. 142 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Z kolei zgodnie z ust. 2 wspomnianego przepisu prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę.
Natomiast zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). W powołanej uchwale (I OPS 2/15) podkreślono, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty.
Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W treści powołanej uchwały wskazano również na art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu.
Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta.
Skoro w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy nie wyłączył się od udziału w postępowaniu, co uczynić powinien, to gmina m.st. Warszawa nie ma legitymacji procesowej strony w tej sprawie, albowiem jej organ wydał decyzję w I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.