Uzasadnienie
Minister Współpracy Gospodarczej w Zagranicą, dwoma decyzjami z dnia 27 września 1996 r. Nr [...], Nr [...], zezwolił Zakładowi Budowlanemu "I." Spółka z o.o. w G., na realizację umów o dzieło w Republice Federalnej Niemiec – przydzielając Spółce limity zatrudnienia w okresie od 1 października 1996 r. do 30 września 1997 r. – po czym, działając na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzjami z dnia 31 października 1996 r. Nr [...] oraz Nr [...] uchylił zezwolenia, decyzjami zaś z dnia 18 lutego 1997 r. Nr [...] oraz Nr [...] utrzymał w mocy decyzje uchylające, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 1997 r. II SA 421-422/97, uchylił decyzje Ministra z dnia 18 lutego 1997 r. i 31 października 1996 r.
Postępowanie w sprawie uchylenia zezwoleń zostało umorzone dopiero decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] [...], podczas gdy – w 1998 r. – Spółka wystąpiła o odszkodowanie, na podstawie art. 161 § 3 k.p.a., Minister Gospodarki zaś decyzją z dnia 14 maja 1998 r. [...] oddalił wniosek, natomiast Sąd Okręgowy w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2001 r. IC 1029/98 zasądził na rzecz Spółki od Ministra Gospodarki odszkodowanie w kwocie 40 800 zł, tj. w wysokości szkody rzeczywistej, oddalając w pozostałej części powództwo Spółki, która domagała się zapłaty 1 267 602 zł.
Wnioskiem z dnia 8 lipca 2003 r. (po umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia zezwoleń) Spółka wystąpiła o odszkodowanie na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania i decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] [...], natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r. II SA 3997/03 oddalił skargę wniesioną przez Spółkę.
Minister uznał, że nie można wszcząć postępowania, gdyż sprawa została już rozstrzygnięta decyzją z dnia 14 maja 1998 r., oddalającą wniosek o odszkodowanie, nie ma zaś znaczenia prawnego okoliczność, iż powołano nową podstawę roszczenia, ponieważ w obydwu sprawach zastosowanie znajdował art. 160 k.p.a., do którego odsyła zarówno art. 161 § 5 k.p.a., jak i art. 60 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o NSA.
Sąd podzielił stanowisko Ministra i również uznał, że objęte wnioskiem z dnia 8 lipca 2003 r. żądanie odszkodowania zmierza do wydania przez organ decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jest więc niedopuszczalne, gdyż ponowna decyzja byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Sąd stwierdził ponadto, że możliwość skorzystania z nowej podstawy prawnej roszczenia (art. 60 ustawy o NSA) w związku ze zmianą stanu faktycznego (umorzenie postępowania w sprawie uchylenia zezwoleń) nie uprawnia do dochodzenia roszczeń w szerszym zakresie niż były przedmiotem decyzji z dnia 14 maja 1998 r., przy czym zmiana zakresu roszczenia nie znajduje także uzasadnienia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. K. 20/02 (Dz. U. Nr 170, poz. 1660) – orzekającego o niezgodności z Konstytucją art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody – gdyż orzeczenie znajduje zastosowanie tylko do szkód powstałych od wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od dnia 17 października 1997 r.
Wnosząc skargę kasacyjną Zakład Budowlany "I." Spółka z o.o. w likwidacji z siedzibą w G. jako podstawy skargi przytoczyła:
" - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z 15 października 2003 r. z powodu błędnego uznania, że pomimo wskazania przez skarżącego nowej podstawy prawnej w zmienionym stanie faktycznym, zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą ostateczną decyzją administracyjną,
- - naruszenie art. 134 § 1 i 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie istoty skargi i niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegające na nierozważeniu, czy zachodzi możliwość zastosowania nowej podstawy prawnej w zmienionym stanie faktycznym,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c i 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1, § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 160 § 5 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie granic kognicji sądów administracyjnych, polegające na oddaleniu skargi z powodu bezzasadności roszczenia skarżącego, do oceny którego właściwy jest sąd powszechny".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że nie ma tożsamości sprawy, gdyż pierwszy wniosek o odszkodowanie był oparty na innej, przy czym niewłaściwej podstawie prawnej – bowiem odszkodowanie z art. 161 § 3 k.p.a. przysługuje tylko w przypadku zgodnego z prawem cofnięcia zezwolenia, podczas gdy zezwolenie nie zostało legalnie cofnięte, skoro WSA uchylił cofające je decyzje – natomiast przesłanki nowej podstawy prawnej (tj. umorzenie postępowania) zostały spełnione już po rozpatrzeniu pierwszego wniosku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny, czy zachodzi tożsamość sprawy w sytuacji, kiedy uległ zmianie stan faktyczny, natomiast – z przekroczeniem swej kognicji – wypowiedział się o merytorycznej zasadności żądania Spółki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono wreszcie, że w art. 60 ustawy o NSA jest mowa o szkodzie bez ograniczenia tylko do szkody rzeczywistej, zatem inaczej niż w art. 160 k.p.a., który znajdował wyłącznie odpowiednie zastosowanie w kwestiach nieuregulowanych, tj. co do trybu dochodzenia roszczenia i okresu przedawnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 161 § 3 k.p.a. – będącego podstawą żądania Spółki rozstrzygniętego decyzją Ministra Gospodarki z dnia 14 maja 1998 r. – stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia decyzji ostatecznej, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywiście szkodę od organu, który uchylił decyzję; stosownie zaś do art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA (obecnie art. 187 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – będącego podstawa żądania z dnia 8 lipca 2003 r. – w przypadku, gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję.
W świetle pierwszego przepisu powodujące szkodę zdarzenie stanowi decyzja uchylająca decyzję ostateczną, natomiast w świetle drugiego, decyzja umarzająca postępowanie, nie ma zatem tożsamości roszczeń odszkodowawczych, czy też tożsamości postępowań odszkodowawczych prowadzonych na podstawie tych przepisów.
Jest odrębnym zagadnieniem, w razie zbiegu obydwu podstaw, czy istotnie każda z decyzji wywołała inną szkodę, czy też źródłem szkody była wyłącznie decyzja uchylająca, a decyzja umarzająca postępowanie pozostawała już bez wpływu na sytuację strony, jednak to zagadnienie – podobnie, jak zagadnienie, czy literalne brzmienie art. 60 ustawy o NSA pozwala przyjąć, że nie ma ograniczenia do rzeczywistej szkody – można rozważać dopiero wówczas, kiedy dojdzie do rozpatrywania roszczenia.
Z kolei, aby poruszyć jeszcze inny aspekt, organ odmówił wszczęcia postępowania odszkodowawczego, i sąd pierwszej instancji nie dostrzegł w tym uchybienia, podczas gdy – w świetle art. 61 § 3 k.p.a. – już samo żądanie strony wszczyna postępowanie, natomiast odmowę wszczęcia postępowania przewidują tylko przepisy szczególne (art. 158 § 3 k.p.a., czy też art. 149 § 3 k.p.a.), w postępowaniu zwyczajnym zaś organ może tylko, albo nie uwzględnić żądania, albo umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.