Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] listopada 1951 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Miasta [...]m. in. nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...], gm. kat. K., obj. dawną księgą wieczystą [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 i stanowiącej własność J. B. Orzeczeniem z [...] maja 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przyznało J. B. odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z 7 listopada 1951 r.
M. B. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r.
Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że zgromadził wszelki materiał dowodowy możliwy do uzyskania po przeszło 60 latach od dnia wydania orzeczenia odszkodowawczego. Przeprowadzone poszukiwania nie przyniosły pełnego rezultatu i nie doprowadziły do uzyskania wszystkich dokumentów archiwalnych, wobec czego organ nadzoru był zobowiązany orzekać w oparciu o uzyskany materiał dowodowy.
Minister podał, że kwestionowane orzeczenie nie jest dotknięte żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie stwierdzono istnienie przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 K.p.a. Minister stwierdził, że brak jest także podstaw do przyjęcia, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą jego wydania były ówcześnie obowiązujące przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31, dalej dekret z 1949 r.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 r., Nr 52, poz. 339, dalej rozporządzenie). Oznacza to, że w dniu wydania orzeczenia istniała podstawa prawna do wprowadzenia go do obrotu prawnego.
Jakkolwiek w treści orzeczenia z [...] maja 1953 r. organ błędnie podał, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1950 r., Nr 26, poz. 234), to pomyłka ta wynikła z posłużenia się wzorem sporządzonym jeszcze w 1952 r., który w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia był nieaktualny. Analiza przedmiotowego orzeczenia bezsprzecznie wykazuje jednak, iż odszkodowanie za nieruchomość zostało ustalone na podstawie rozporządzenia z 1952 r., bowiem do ustalenia sumy wyrównawczej niezbędnej do ustalenia odszkodowania zastosowano mnożnik 2,7 (załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia z 1952 r.) przeznaczony dla gospodarstw o wartości od 1800-2400 zł (wartość całego gospodarstwa wynosiła [...] zł). W rozporządzaniu z 3 czerwca 1950 r. dla gospodarstw rolnych o takiej wartości przewidziany był mnożnik 6,0 (załącznik nr 3 ww. rozporządzenia z 1950 r.). Nie można zatem uznać, aby badane orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej.
Analizując przesłankę wydania aktu administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa organ nadzoru podał, że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie ustalono w oparciu o przepisy dekretu z 1949r., a zatem według przepisów tego dekretu oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania mogła każda ze stron złożyć do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W razie sporu co do tytułu własności nieruchomości (art. 26 ust.
3) wniosek o ustalenie odszkodowania miał być rozpatrzony po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu. Niekompletne akta archiwalne (brak wniosku o ustalenie odszkodowania) nie pozwoliły ustalić daty złożenia wniosku w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz dokonać oceny, czy przedmiotowy wniosek odpowiadał dyspozycji art. 33 dekretu. Treść orzeczenia odszkodowawczego z 15 maja 1953 r. wskazuje jednak, że z wnioskiem o wypłatę odszkodowania wystąpił Pełnomocnik dla Spraw Wywłaszczeniowych Dyrekcji Budowy Miasta [...]. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż wniosek o ustalenie odszkodowania przewidziany w art. 33 ust. 1 dekretu został skutecznie złożony. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy. Z protokołu spisanego [...] grudnia 1951 r. wynika, iż rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została zarządzona obwieszczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r., którego brak w aktach sprawy. W konsekwencji niemożliwa była pełna ocena prawidłowości zorganizowania rozprawy. Na przedmiotową rozprawę stawiła się E. B. reprezentująca swojego ojca J. B. co wskazuje, iż strony zostały prawidłowo zawiadomione o terminie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, a ich prawa nie zostały naruszone. Z zeznań E. B. złożonych na rozprawie wynika, iż J. B. nabył od "[...]" aktem notarialnym [...] sporządzonym przed notariuszem E. S. w K. nieruchomości o łącznym obszarze [...] m2, w tym również parcelę nr [...]. Następnie oddał (prawdopodobnie darował) córce J. J. [...] arów. Jednocześnie córka J. B. zeznała, iż po wywłaszczeniu pozostaną im jedynie nieruchomości o łącznej pow. [...] m2. Ponadto E. B. wskazała, iż zarówno ona jak i jej ojciec J. B. nie posiadają innych nieruchomości. Powyższe wskazuje, iż w badanym postępowaniu nie został naruszony art. 33 ust. 2 dekretu. Organ wojewódzki dał wiarę zeznaniom E. B., jednak nieznacznie je skorygował, co odzwierciedla treść orzeczenia z [...] maja 1953 r., w którym wskazano, że całkowita powierzchnia gospodarstwa J. B. wynosiła [...] m2. Skoro wywłaszczono nieruchomość o pow. [...] m2, a właścicielowi po wywłaszczeniu pozostała nieruchomość o pow. [...] m2, to całe gospodarstwo miało powierzchnię [...] m2 ([...]). Korekta dokonana przez organ zatem była konieczna i prawidłowa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w tym przypadku wywłaszczenie doprowadziło do sytuacji, w której właściciel de facto utracił całość gospodarstwa rolnego, gdyż część która mu pozostała nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Właścicielowi w tej sytuacji przysługiwała obligatoryjna nieruchomość zamienna. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymagało zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Od powyższego istniał jednak wyjątek przewidziany w art. 30 ust. 3 dekretu. Zgodnie z art. 30 ust. 3 dekretu wypłata odszkodowania w pieniądzach w przypadkach przewidzianych w ust. 1 mogła nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej lub gdy wywłaszczony odmówił przyjęcia nieruchomości zamiennej uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust.
2. Wnioskodawcy wywłaszczenia, reprezentowani przez Pełnomocnika do Spraw Wywłaszczeniowych - M. K., pismem z [...] stycznia 1950 r. wystosowali do właścicieli nieruchomości uprzywilejowanych w myśl art. 30 ust. 1 dekretu zawiadomienie, w którym wskazano możliwość otrzymania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednocześnie wezwano strony do stawienia się do biura Pełnomocnika do Spraw Wywłaszczeniowych przy ul. [...] w terminie 7 dni celem wskazania konkretnie oznaczonej nieruchomości zamiennej z podaniem powiatu, gromady, obszaru gruntów oraz zabudowań i ich stanu. Ponadto poinformowano strony, iż niezgłoszenie żądania przyznania nieruchomości zamiennej w powyższym terminie będzie uważane jako odmowa ich przyjęcia i żądanie wypłaty odszkodowania pieniężnego. Przedmiotowe ogłoszenie z [...] stycznia 1950 r. zostało wywieszone wraz z wykazem nieruchomości zamiennych położonych w województwach: szczecińskim, koszalińskim, zielonogórskim i wrocławskim na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w M. w dniach [...] stycznia 1951 r. – [...] stycznia 1951 r. Z uwagi na szczątkowość akt organ wskazał, że nie może wykluczyć, iż zostały wywieszone również wykazy nieruchomości zamiennych położonych w innych województwach. Z treści oświadczenia z [...] stycznia 1951 r. pełnomocnika inwestorów wynika, że żaden z właścicieli nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej pomimo wywieszenia ww. zawiadomienia. W aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania brak jakiejkolwiek informacji, która podważałaby to oświadczenie. Powyższe okoliczności świadczą o istnieniu po stronie wykonawców narodowych planów gospodarczych woli przyznania nieruchomości zamiennych w innych miejscowościach niż wieś K.. W tym miejscu organ podkreślił, że nie może domniemywać zaistnienia rażącego naruszenia prawa, co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/08. W konsekwencji przyjęto, iż J. B. nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej, co wykluczyło - w ocenie organu nadzoru - uznanie za przejaw rażącego naruszenia prawa przyznanie odszkodowania w formie pieniężnej zamiast nieruchomości zamiennej. Ponadto, jak prawidłowo wskazano w decyzji z [...] listopada 2014 r. zarówno przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., jak i rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie dostarczania nieruchomości zamiennych w zamian za nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 355) przewidywały konieczność zaoferowania nieruchomości zamiennej położonej w bezpośrednim sąsiedztwie wywłaszczonej nieruchomości jedynie w przypadkach istnienia takiej możliwości. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ nadzoru wskazał, że wywłaszczenie pod budowę miasta [...] miało bardzo rozległy charakter i obejmowało [...] ha gruntów w kilku sąsiadujących ze sobą miejscowościach (m. in. B., M., K., K., L., Z.). Ponadto równoległe na tym terenie prowadzone były inne równie rozległe postępowania wywłaszczeniowe, które zostały rozpoczęte tym samym wnioskiem wywłaszczeniowym z [...] września 1950 r. (m. in. wywłaszczenie pod budowę Kombinatu [...] które obejmowało nieruchomości w gm. M., R. i W. Z., powiat K. o ogólnej pow. ok. [...] ha, wywłaszczenie pod budowę dróg wodnych dokonane na rzecz Dyrekcji Okręgowej Dróg Wodnych w [...]). Faktem znanym organowi z urzędu jest okoliczność, iż na przedmiotowym terenie - okolice [...] i [...]- na początku lat 60 dwudziestego wieku toczyło się szereg innych postępowań wywłaszczeniowych. Powyższe wskazuje, iż skala wywłaszczeń uniemożliwiała zapewnienie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych nieruchomości zamiennych w tej samej miejscowości lub miejscowościach sąsiednich. Propozycja przyznania nieruchomości zamiennej na "ziemiach odzyskanych", tj. w województwie szczecińskim, koszalińskim, zielonogórskim lub wrocławskim w ocenie organu nadzoru nie może być zatem traktowana jako działanie rażąco naruszające przepisy dekretu, tym bardziej, iż § 13 rozporządzenia umożliwiał właścicielowi obejrzenie proponowanych nieruchomości zamiennych bez narażania na koszty podróży, które obciążały wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Powyższe wskazuje, iż ustawodawca przewidywał i dopuszczał możliwość zaproponowania nieruchomości zamiennej w innym miejscu, niż położona była nieruchomość wywłaszczona. Odnosząc się zaś do argumentacji wnioskodawców w zakresie braku skuteczności doręczenia badanego pisma z [...] stycznia 1950 r. wskazano, iż do powyższego obwieszczenia nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. z 1928, Nr 341, poz. 36, ze zm.) dotyczące doręczeń, bowiem zagadnienie to zostało uregulowane w dekrecie, a art. 11 dekretu wskazuje, iż przepisy ww. rozporządzenia stosuje się tylko wtedy, jeżeli dekret nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 37 dekretu, do doręczeń, dokonywania obwieszczeń i zaskarżania orzeczeń co do odszkodowania, jak również rozpatrywania odwołań stosowało się odpowiednio przepisy art. 24 dekretu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 dekretu orzeczenia doręczało się wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na którego wniosek wszczęte zostało postępowanie oraz właścicielowi nieruchomości. W przypadku, gdy orzeczenie dotyczyło większej liczby właścicieli orzeczenie mogło być im podane do wiadomości w trybie art. 18 ust 2. Zgodnie z art. 18 ust. 2 dekretu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku dotyczyło większej liczby właścicieli zawiadomienie mogło być dokonane za pomocą obwieszczeń na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych rad narodowych. Powyższe przepisy dekretu w ocenie organu nadzoru przewidywały zatem możliwość dokonania doręczeń za pomocą publicznych obwieszczeń w postępowaniu odszkodowawczym w sytuacji, gdy pismo było skierowane do wielu stron postępowania. W badanym wypadku przedmiotowe pismo zostało skierowane do wszystkich właścicieli nieruchomości uprzywilejowanych, objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym na terenie gromady K. Skoro przepisy dekretu nie regulowały formy, w jakiej ma być zaoferowana wywłaszczonemu nieruchomość zamienna, a jedynie sposób doręczenia, to w ocenie organu nadzoru zastosowanie jako sposobu doręczenia przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych dopuszczalnej przepisami dekretu formy obwieszczenia publicznego nie można było potraktować jako przejaw rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż pismo z [...] stycznia 1950 r. zostało skutecznie doręczone stronom, a argumentacja wnioskodawców w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto wskazano, że strona postępowania błędnie interpretuje przepis art. 30 ust. 1 dekretu uznając, iż do zaoferowania nieruchomości zamiennej, położonej w innym województwie, niezbędne było wcześniejsze uzyskanie zezwolenia władzy naczelnej i zgody Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W ocenie organu nadzoru obowiązek ten powstawał jedynie w sytuacji zaoferowania nieruchomości zamiennej właścicielowi nieruchomości, która nie była uprzywilejowana w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu, tj. nie była gospodarstwem rolnym lub gospodarstwem ogrodniczym, jedyną działką wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu. W konsekwencji w niniejszym przypadku uzyskanie zezwolenia władzy naczelnej i zgody Przewodniczącego PKPG nie było konieczne.
Stosownie do art. 28 dekretu Rada Ministrów miała określić zasady ustalenia odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomości. Według § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. wartość szacunkowa nieruchomości rolnej składa się z wartości poszczególnych składników nieruchomości, obliczonej zgodnie z § 4 - 8 oraz sumy wyrównawczej, obliczonej zgodnie z § 9. Stosownie do § 4 rozporządzenia wartość poszczególnych składników nieruchomości rolnej, o ile rozporządzenie nie stanowi inaczej, szacuje się według obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia zasad, ustalających cenę za nieruchomości i ich przynależności dla nabywców na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). W myśl zaś § 9 rozporządzenia, dla ustalenia wysokości sumy wyrównawczej (§ 3 pkt 2) należało ustalić w sposób przewidziany w § 4 wartość wszystkich gruntów stanowiących gospodarstwo rolne właściciela i zastosować do wartości nabywanego gruntu i drzew owocowych, obliczonej zgodnie z § 4, mnożnik określony w tabeli mnożników, stanowiącej załącznik nr 3. Orzeczeniem z [...] maja 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu na rzecz J. B. odszkodowania w kwocie [...] zł za działkę nr [...] o pow. [...] m2, położoną w [...], Dzielnica [...], gm. kat.
K., obj. dawną księgą wieczystą [...]. Przedmiotowe orzeczenie zostało skutecznie doręczone stronie 25 maja 1953 r. co wynika, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Z treści uzasadnienia przedmiotowego orzeczenia wynika, iż nieruchomość o pow. [...] m2 wywłaszczona orzeczeniem z [...] listopada 1951 r. stanowiła grunt I klasy i znajdowała się w strefie ekonomicznej miejskiej. Dodatkowo wskazano, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne o powierzchni całkowitej wszystkich gruntów [...] m2. Wartość całego gospodarstwa rolnego o pow. [...] m2 została ustalona na kwotę [...] zł co odpowiada kwocie [...] zł za [...] ha [...]). Wartość wywłaszczonego gruntu powiększona o sumę wyrównawczą wynosiła [...] zł [wartość gruntu + suma wyrównawcza, tj. 1680 zł x [...] ha + ([...]wartość nasadzeń [...]zł, zaś wartość ogrodzenia 504 zł. Ustalając kwotę należnego odszkodowania organ odszkodowawczy, w myśl § 3 ww. rozporządzenia z dnia 28 listopada 1952 r., ustalił wartość gruntu, która została obliczona w sposób i według zasad ustalających cenę sprzedażną nieruchomości ziemskich i innych przynależności dla nabywców z mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), która wyniosła [...] oraz wartość naniesień położonych na przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] W konsekwencji organ ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości w kwocie [...]).
W celu ustalenia sumy wyrównawczej do wartość wywłaszczonej nieruchomości zastosował mnożnik przewidziany w załączniku nr 3 do rozporządzenia 28 listopada 1952 r. wynoszący 2,7 (przewidziany dla gospodarstw rolnych o wartości wszystkich gruntów od 1800 do 2400 zł) i w ten sposób uzyskał sumę wyrównawczą [...] zł ([...]). Następnie do wartości gruntu wraz z naniesieniami dodał sumę wyrównawczą oraz wartość ogrodzenia i w ten sposób uzyskał wartość odszkodowania [...] zł ([...]). Ustalając wartość naniesień organ dokonał błędnych obliczeń matematycznych bowiem [...] zł, nie zaś [...] zł. Wartość gruntu z naniesieniami wynosiła zatem [...] zł, wartość sumy wyrównawczej wynosiła [...] i w konsekwencji wartość odszkodowania wynosiła [...] Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.
Powyższe uchybienie organu odszkodowawczego należy traktować jak błąd rachunkowy w decyzji administracyjnej, który podlegał sprostowaniu. Kategoria uchybień decyzji administracyjnych, które podlegają sprostowaniu zawiera uchybienia nieistotne, które nie mogą być uznane za przejaw rażącego naruszenia prawa. Ponadto również powyższego uchybienia nie można uznać za rażące naruszenia prawa mając na uwadze okoliczność, iż kwota odszkodowania przyznana stronom jest w istocie wyższa niż im przysługiwała, a zatem prawa stron nie zostały naruszone a cel wydania decyzji odszkodowawczej został zrealizowany.
M. B. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r., uzupełnionej pismem procesowym [...] listopada 2015 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2014 r. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 1953 r. o odszkodowaniu, mimo iż badane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie dwojako rażąco naruszało prawo, a to w sposób wskazany w poniższych zarzutach: - rażące naruszenie art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r. przez zaofiarowanie skarżącemu w toku postępowania odszkodowawczego w zawiadomieniu z [...] stycznia 1950 r., jako nieruchomości zamiennej - gospodarstwa rolnego położonego w innym województwie, bez koniecznego w takim wyjątkowym przypadku zezwolenia władzy naczelnej i uprzedniej zgody Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego; brak skutecznego zaofiarowania byłemu właścicielowi odpowiedniej nieruchomości, - rażące naruszenie art. 75 ust. 2 RPA przez brak pełnego i zrozumiałego wywodu co do kwoty odszkodowania w uzasadnieniu decyzji z 1953 r.
Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie zatytułowanym odpowiedź na skargę z [...] października 2015 r. podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Argumenty przytoczone przez organ nadzoru w odpowiedzi na skargę są trafne i należy je podzielić. Zdaniem uczestnika w sprawie winien znaleźć zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że kontrolowane decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie może być domniemywane.
Sąd I instancji podzielił wnioski i argumentację organu, dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r. Orzeczenie to zostało poddane ocenie w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych, unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa, a wnioski o braku ich zaistnienia Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz sposób załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymagało zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Wypłata odszkodowania w pieniądzach (art. 31), w przypadkach przewidzianych w ust. 1, mogła nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówił przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2 (art. 30 ust. 3 dekretu).
Z treści orzeczenia z 1953 r. wynika, że grunt wywłaszczony wchodził w skład gospodarstwa rolnego i na rzecz właściciela ustalono odszkodowanie. Skarżący uważa, że ówcześnie orzekający organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu, albowiem zasadą było ofiarowanie wywłaszczanemu właścicielowi nieruchomości zamiennej położonej w tym samym województwie co nieruchomość wywłaszczona, zaś tylko wyjątkowo i pod pewnymi warunkami istniała możliwość zaoferowania nieruchomości zamiennej w innym województwie. Tymczasem właścicielowi gospodarstwa rolnego, w zawiadomieniu z [...] stycznia 1950 r., czyli w toku postępowania odszkodowawczego, zaproponowano tytułem odszkodowania zarówno nieruchomość zamienną położoną w innym województwie, jak i bez uzyskania wcześniej obligatoryjnych w takim wyjątkowym przypadku zezwolenia władzy naczelnej i uprzedniej zgody Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, doszło do braku skutecznego zaoferowania byłemu właścicielowi odpowiedniej nieruchomości zamiennej.
Organ nadzoru przyjął odmienne stanowisko akcentując, że przepisy przewidywały konieczność zaoferowania nieruchomości zamiennej położonej w bezpośrednim sąsiedztwie wywłaszczonej nieruchomości jedynie w przypadkach istnienia takiej możliwości. Z materiału sprawy wywiódł zaś, że mimo skutecznego poinformowania wywłaszczanych, że niezgłoszenie żądania przyznania nieruchomości zamiennej będzie uważane jako odmowa ich przyjęcia i żądanie wypłaty odszkodowania pieniężnego, żaden z właścicieli nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej. Natomiast obowiązek uzyskania zezwolenia władzy naczelnej i zgody Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego powstawał jedynie w sytuacji zaoferowania nieruchomości zamiennej właścicielowi nieruchomości, która nie była uprzywilejowana w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu, tj. nie była gospodarstwem rolnym lub gospodarstwem ogrodniczym, jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu.
Zaprezentowane różnice w stanowiskach stron mają swoje źródło w różnym rozumieniu treści art. 30 ust. 1 dekretu, zwłaszcza w zakresie wyrażenia "w innych przypadkach". Skarżący uważa, że tym "innym przypadkiem" było zaoferowanie nieruchomości zamiennej w innej miejscowości niż nieruchomość wywłaszczona, natomiast wedle organu "inny przypadek" to zaoferowanie nieruchomości zamiennej właścicielowi nieruchomości, która nie była uprzywilejowana w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu. W ocenie Sądu I instancji brzmienie normy art. 30 ust. 1 dekretu nie jest jednoznaczne i może rodzić wątpliwości interpretacyjne, o czym świadczą stanowiska stron. Rozstrzyganie, która z tych interpretacji jest właściwa i powinna zostać przyjęta w roku 1953 r., nie może mieć miejsca w postępowaniu nadzorczym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu, a tego w sprawie nie można stwierdzić. Różnice w wykładni przepisu nie stanowią przypadku rażącego naruszenia prawa i nie dają podstaw do kwestionowania stanowiska organu nadzoru.
W sprawie nie miał też zastosowania art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), zgodnie z którym decyzja w całości lub w części odmowna powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. Skarżący, powołując się na rażące naruszenie tej normy przy wydawaniu orzeczenia z 1953 r., zarzucił brak zrozumiałego wywodu rachunkowego kwoty odszkodowania, z którego wynikałby: sposób ustalenia wartości odszkodowania. Sąd I instancji zauważył, że decyzja przyznająca odszkodowanie nie była decyzją odmowną, zaś braki w uzasadnieniu aktu administracyjnego nie mogą być rozważane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Nadto w orzeczeniu z 1953 r., w części zawierającej "Uzasadnienie wysokości odszkodowania", wyjaśniono zasady i sposób obliczenia odszkodowana przysługującego wywłaszczonemu poprzez wskazanie podstawy prawnej, mnożnika wykorzystanego do ustalenia wysokości odszkodowania, wysokości poszczególnych części składowych odszkodowania - takich jak wartość gruntu, drzew owocowych i ogrodzenia.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż zgodna z prawem jest zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 1953 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone gospodarstwo rolne, mimo iż orzeczenie to oczywiście rażąco naruszało prawo.
W uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego podano, że umknęło organowi i Sądowi I instancji, iż zaofiarowanie wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej nastąpiło w roku 1950 r., zatem przed wywłaszczeniem i przed rozpoczęciem etapu postępowania odszkodowawczego. Orzeczenie o wywłaszczeniu wydane zostało bowiem w roku 1951 r. W tych okolicznościach zawiadomienie z 1950 r. o możliwości otrzymania nieruchomości zamiennej było przedwczesne i w konsekwencji nieskuteczne. Oznacza to, że organ wywłaszczeniowy nie zaofiarował skutecznie właścicielowi na etapie postępowania odszkodowawczego, nieruchomości zamiennej, do czego był zobowiązany na mocy art. 30 ust. 1 dekretu, wobec czego naruszył ten przepis. Naruszenie to przy tym było rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA, bowiem dotyczyło istotnej okoliczności, było oczywiste, jako widoczne przez zwykłe porównanie dat zawiadomienia z 1950 r. i decyzji wywłaszczeniowej z 1951 r.
Zawiadomienie z 1950 r. stanowiło zapewne, przewidziane przepisami dekretu wezwanie do dobrowolnej sprzedaży (zamiany) nieruchomości (art. 8 ust. 1 i 2 dekretu). Oczywiste jest jednak, że wezwanie na etapie wywłaszczenia z art. 8 dekretu było czymś innym niż późniejsze, przewidziane na etapie postępowania odszkodowawczego, zaofiarowanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono także, że w sprawie brak podstaw do stosowania w jakimkolwiek zakresie wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zbadana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Po pierwsze należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Z tego względu poza zakresem rozpoznania muszą znaleźć się argumenty odwołujące się do wadliwego rozpoznania stanu faktycznego i pominięcia okoliczności faktycznych związanych z datami poszczególnych czynności dotyczących ustalenia odszkodowania. Sąd I instancji zaakceptował ustalenie organu, że w sprawie miała miejsce czynność przedstawienia osobom wywłaszczanym propozycji otrzymania nieruchomości zamiennych w związku z ustaleniem odszkodowania, z której poprzednik prawny skarżącego nie skorzystał. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do przepisów prawa regulujących postępowanie wyjaśniające, argumenty i tezy stawiane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pozbawione odniesienia do konkretnych przepisów, nie mogą odnieść skutku.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, jako naruszony wskazując przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie nadaje się do samodzielnego rozważenia, albowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy. Przewiduje skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa, dla wywołania tego skutku konieczne jest zatem wskazanie jaki przepis prawa został w rażący sposób złamany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano dodatkowo jedynie przepis art. 30 ust. 1 dekretu. Ze względu na uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 tak sprecyzowany zarzut podlega rozpoznaniu przez NSA. W skardze kasacyjnej wymienione przepisy zostały wskazane jako naruszone przez Sąd I instancji poprzez ich niezastosowanie, co należy uznać za formę naruszenia tożsamą z niewłaściwym zastosowaniem. Poprzez zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można jednak kwestionować ustaleń faktycznych w sprawie.
Jeżeli brak jest zarzutów dotyczących prawa procesowego i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie, to analiza zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przeprowadzana jest w relacji do przyjętego w sprawie stanu faktycznego.
W dacie orzekania o odszkodowaniu przepis art. 30 ust. 1 dekretu stanowił, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W sprawie, jak wyżej wyjaśniono, wedle przyjętych w prawie ustaleń faktycznych, doszło do przedstawienia propozycji nieruchomości zamiennej. Jej lokalizacja w tej samej miejscowości była uzależniona od istniejących możliwości, nie była zatem warunkiem bezwzględnym. Prawidłowo też wyjaśnił Sąd I instancji, że możliwe rozbieżności w rozumieniu art. 30 ust. 1 zdanie drugie dekretu, wykluczają kwalifikację tych rozbieżności w kategorii rażącego naruszenia prawa.
Równocześnie należy zauważyć, że zarzut skierowany przeciwko art. 30 ust. 1 dekretu jest pozbawiony związku z przedmiotem kwestionowanego rozstrzygnięcia odszkodowawczego. Orzeczenie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie było wydane na podstawie art. 30 ust. 1, wszak przyznana nim rekompensata za wywłaszczone gospodarstwo przybrała formę odszkodowania w pieniądzu, co regulował art. 30 ust. 3 dekretu, który nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.