Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1344/15), orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A. J. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. J. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie istotne naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1.art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.- przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, oddalił skargę w sytuacji:
- a) nieprzeprowadzenia przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego,
- b) konieczności przeprowadzenia dowodów uzupełniających celem usunięcia wątpliwości powziętych w toku sprawy co do stanu prawnego przedmiotowych działek na dzień poprzedzający wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych;
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi na skutek przedwczesnego stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej ewentualnie wobec niewszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy w dacie poprzedzającej wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Skarb Państwa legitymował się tytułem prawnym umożliwiającym komunalizację,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a.- poprzez uznanie, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uzależnione jest od wykazania przez podmiot, który żąda jego wszczęcia, że w dacie poprzedzającej wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację, podczas gdy ustalenie tej okoliczności przesądza o wyniku postępowania i obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Okoliczność ta powinna być więc badana w toku postępowania nieważnościowego, a nie warunkować możliwość jego wszczęcia i prowadzenia, co skutkowało w niniejszej sprawie bezzasadnym i przedwczesnym umorzeniem postępowania.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona, natomiast w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2017 r. Starosta [...] podnosił, że posiadana przez niego pruska dokumentacja katastralna, w postaci księgi parcel, matrykuły podatku gruntowego oraz map katastralnych obrębu [...], obejmująca okres od 1865 r., wskazuje jednoznacznie i bez cienia wątpliwości, iż parcele nr [...] stanowiły drogi publiczne. Były zapisane w artykule 134 matrykuły jako grunty kategorii C (grunty bez dochodu), nie posiadały oznaczenia hipotecznego i - jako służące celowi publicznemu - nie były objęte podatkiem gruntowym.
Ponadto, Starosta podkreślał, że przy zakładaniu ewidencji gruntów poprzednik prawny skarżącego – F.J. nawet nie władał działkami nr [...], co wynikało z treści protokołu ustalenia stanu władania, spisanego w dniu 15 kwietnia 1962 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się w niniejszej sprawie wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Wbrew przy tym stanowisku autora skargi kasacyjnej zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, gdyż przepis art. 28 k.p.a., mimo że został umieszczony w ustawie procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z powszechnie przyjmowanym w doktrynie i judykaturze poglądem, jest przepisem prawa materialnego. W realiach zaś rozpoznawanej sprawy przepis ten miał kluczowe znaczenie.
Przedmiotem skargi, wniesionej przez A.J. do Sądu Wojewódzkiego, była decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r., którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 nr [...] o umorzeniu postępowania, wywołanego wnioskiem strony, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...]– w części dotyczącej działek nr [...] oraz nr [...]położonych w L.. Zdaniem bowiem organu nadzoru, A. J. nie legitymował się tytułem prawnym do w/w gruntu, a zatem nie miał interesu prawnego w zainicjowaniu wnioskowanego postępowania nadzorczego.
Stanowisko powyższe podzielił następnie Sąd Wojewódzki, akcentując, że z akt sprawy nie wynikało, aby skarżącemu przysługiwał jakikolwiek, prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, iż pomimo braku ujawnienia w księdze wieczystej przysługującego mu tytułu własności do wskazanych wyżej działek, organ powinien dokonać w tym wypadku analizy takich dokumentów jak: wypisy z dawnych rejestrów, stare mapy, umowy i.t.p., po to by wywieść jego następstwo prawne po ich dawnych właścicielach. Zadaniem Sądu Wojewódzkiego, rolą organu administracji nie było bowiem w tym przypadku czynienie tego rodzaju ustaleń faktycznych, bez oparcia o tytuł prawny do nieruchomości.
Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgadzał się skarżący, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, że prawo własności do wyżej opisanych działek wywodzi od prawa własności swojego ojca, a który z kolei prawo to uzyskał od J.D.. W związku z tym skarżący akcentował, że dopiero ustalenie treści dokumentów źródłowych pozwoliłoby dokonać ustaleń, kto - w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - był właścicielem wspomnianych działek gruntu. W związku z tym autor skargi kasacyjnej zwracał w szczególności uwagę na fakt, że w aktach sprawy brak było mapy dla celów prawych, z której jednoznacznie wynikałoby przeprowadzenie podziału geodezyjnego dawnych działek, z których powstały działki [...] i sposobu jego przeprowadzenia.
Ponadto wskazywał także, iż Minister Administracji i Cyfryzacji, pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. zwrócił się wprawdzie do Sądu Rejonowego w Ś. o udzielenie stosownej informacji z akt dawnej księgi wieczystej (karty: 37, 123 i 69), ale informacje udzielone z Sądu były jednak na tyle nieprecyzyjne, że nie pozwalały na ustalenie, czy działki nr [...] były działkami, które powstały z parcel ujętych w tych księgach.
Poza tym skarżący zwracał również uwagę na istnienie rozbieżności, co do powierzchni nieruchomości ujawnionych w powyższych księgach a także pomiędzy treścią tych ksiąg a ich tłumaczeniem z języka niemieckiego.
W tym stanie sprawy skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona.
W myśl art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Za żądanie strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie również w postępowaniach nadzwyczajnych - może być zaś uznany wniosek złożony tylko przez podmiot, który ma interes prawny w objętym wnioskiem postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W tym miejscu należy podkreślić, że pojęcie interesu prawnego nie posiada wprawdzie definicji legalnej, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, które zgodnie przyjmuje, że interes prawny powinien być: własny, rzeczywisty i mieć oparcie w określonym przepisie prawa.
W niniejszej sprawie istotne ponadto było, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a która to decyzja nie była skierowana do skarżącego. Ponadto została ona wydana w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym – z racji tego, że komunalizacja oznacza jedynie przekształcenie własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego - regułą jest to, że stronami tego rodzaju postępowania są tylko Skarb Państwa i właściwa gmina. Osoba trzecia, aby móc zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej musi zatem wykazać swoją legitymację czynną, co oznacza, że musi wykazać się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną.
W analizowanej natomiast sprawie skarżący taką legitymacją nie wykazał się. Samo twierdzenie strony, że przysługuje jej tytuł własności do mienia skomunalizowanego, nie było w tym przypadku wystarczające. Błędnie również skarżący podnosił, że w niniejszym postępowaniu organ nadzoru powinien ustalić, że wnioskodawcy przysługiwało prawo własności do skomunalizowanego mienia poprzez analizę: wypisów z dawnych rejestrów, starych map, umów i innych dokumentów. W niniejszym bowiem przypadku kwestia tytułu prawnego skarżącego do skomunalizowanego mienia była sporna.
Skarżący nigdy nie był wpisany do księgi wieczystej jako właściciel w/w działek a z materiałów posiadanych przez Starostwo [...] wynikało, że ani on, ani jego ojciec nawet nimi nie władali. We wspomnianym wyżej piśmie z dnia 7 marca 2017 r. Starosta twierdził, że posiadana przez niego pruska dokumentacja katastralna, w postaci księgi parcel, matrykuły podatku gruntowego oraz map katastralnych obrębu [...], obejmująca okres od 1865 r., wskazywała jednoznacznie, iż parcele nr [...] stanowiły drogi publiczne. Były zapisane w artykule 134 matrykuły jako grunty kategorii C (grunty bez dochodu), nie posiadały oznaczenia hipotecznego i jako służące celowi publicznemu nie były objęte podatkiem gruntowym.
W takiej zatem sytuacji, w której tytuł prawny skarżącego do skomunalizowanego mienia nie został przez niego wykazany a materiał dowodowy świadczył, że był on – mówiąc ogólnie - mocno wątpliwy, brak było podstaw do wszczęcia - z wniosku A. J. - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] – w części dotyczącej działek nr [...] oraz nr [...] położonych w L. W takiej sytuacji organ nadzoru nie był bowiem nawet uprawniony do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia ewentualnego tytułu prawnego strony do spornego mienia, gdyż sprawy o prawo własności są sprawami cywilnymi i należą do właściwości sądu powszechnego (art. 2 § 1 k.p.c.).
W związku z tym nie można było w tym przypadku twierdzić, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bo dokonał niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, poprzez niedostrzeżenie, iż w toku postępowania administracyjnego organ nadzoru naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sama zatem okoliczność, że Sąd Wojewódzki wydał zaskarżony wyrok (a więc orzeczenie merytoryczne) dowodziła, że Sąd ten dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Natomiast fakt, że wynik tej kontroli nie był dla skarżącego satysfakcjonujący, nie oznaczał jeszcze, że kontrola taka nie została przeprowadzona, albo, że została dokonana przy zastosowaniu innych środków, aniżeli przewiduje to ustawa.
Przepis natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem jedynie wynikowym a więc jego zastosowanie było tylko konsekwencją rezultatu sądowej oceny prawnej.
Ze względu zaś na to, że – jak wyżej wspomniano – w przypadku sporu o prawo własności właściwym jest sąd cywilny, nie można było skutecznie twierdzić, że organ administracyjny naruszył w analizowanym stanie faktycznym przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.