Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1013/15, oddalił skargę M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. - przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmawiającą przyznania M. I. zasiłku stałego w wysokości 5.400 zł.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. M. I. wystąpił o przyznanie "pomocy finansowej na stałe", w wysokości 5.400 zł miesięcznie.
Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, Wójt Gminy P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskodawcy żądanego świadczenia. Organ ustalił, że M. I. jest osobą samotnie gospodarującą, a źródłem jego dochodu jest gospodarstwo rolne, z którego dochód - wyliczony ryczałtowo - wynosi 656,95 zł miesięcznie, alimenty od córek w wysokości 300 zł miesięcznie oraz emerytura z KRUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 648,40 zł. Łączny miesięczny dochód w marcu 2015 r. wyniósł 1.605,35 zł i znacznie przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm. - zwana dalej "ustawą o pomocy społecznej") - na kwotę 542 zł. Organ zaznaczył, że wprawdzie wnioskodawca zaciąga długi, na skutek których powstają zajęcia komornicze, jednak wszelkie zobowiązania wobec wierzycieli nie pomniejszają dochodu. W konsekwencji stwierdził, że M. I. nie spełnia wymogów do otrzymania zasiłku stałego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ jego dochód ponad dwukrotnie przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Zaznaczył przy tym, że nawet w przypadku osiągnięcia dochodu poniżej kryterium dochodowego, żądanie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku stałego w kwocie 5.400 zł nie mogłoby być zrealizowane. Uwzględniając stan zdrowia wnioskodawcy, organ podał, że choć posiadał on do dnia [...] lutego 2015 r. orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, to jednak jest osobą sprawną fizycznie. W ocenie organu, ma on również możliwości poprawienia swojej sytuacji materialnej poprzez spełnienie wymogów do otrzymania emerytury z KRUS w pełnej wysokości. Wskazując na cel pomocy społecznej, organ podkreślił, że możliwości finansowe Ośrodka są ograniczone, a liczba osób wymagających pomocy jest znaczna. Z tych względów w pierwszej kolejności pomoc jest kierowana w szczególności do osób i rodzin, które spełniają ustawowe kryteria dochodowe. Wnioskodawca nie spełnia natomiast wymogów do otrzymania zasiłku stałego.
W odwołaniu od tej decyzji M. I. nie zgodził się z argumentacją organu, wskazując, że nie ma środków do życia, a jego sytuacja została błędnie ustalona.
W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odnotowało, że po myśli art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie zasiłku stałego jest uwarunkowane spełnieniem kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł., oraz legitymowaniem się niezdolnością do pracy z powodu wieku lub całkowitą niezdolnością do pracy. Podkreśliło Kolegium, że celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką funkcję spełnia zasiłek stały. Przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie dopuszcza natomiast możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów, ani nie pozwala na udzielenie tej pomocy osobom, które dysponują możliwościami samodzielnego przezwyciężenia napotkanych trudności. Ustalając dochód strony, organ odwoławczy wskazał, że emerytura rolnicza stanowiąca dochód M.I. składa się z części składkowej i z części uzupełniającej. Od dnia [...] marca 2015 r. część składkowa wynosi 236,10 zł, a część uzupełniająca 813,24 zł. Od dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes KRUS wstrzymał jednak wypłatę części uzupełniającej z powodu prowadzenia działalności rolniczej. Do wypłaty przysługuje więc kwota 444,27 zł miesięcznie, w tym dodatek pielęgnacyjny wynoszący 208,17 zł. W marcu odwołujący pobrał natomiast, w związku z waloryzacją, emeryturę w kwocie 648,40 zł. Z zestawienia dochodów, w tym emerytury przed waloryzacją wynika więc, że ich łączna wysokość wynosi 1.401,22 zł. Mimo to, i tak znacznie przekracza kryterium dochodowe, czyli 542 zł. Dalej Kolegium wskazało, że M. I. nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, jak również nie współdziała z pracownikiem socjalnym i od lat nie podejmuje żadnych działań w kierunku rozwiązania swojej sytuacji życiowej. Podejmuje natomiast działania nieracjonalne poprzez zaciąganie pożyczek, których spłata jest powodem jego problemów finansowych. Z uwagi na powyższe, biorąc pod uwagę przekroczenie kryterium dochodowego, Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję odwoławczą M. I. podniósł, że decyzja ta narusza jego prawo do pomocy z opieki społecznej i pozbawia go prawa do godnego życia. Wskazał na wadliwe ustalenie jego sytuacji dochodowej oraz wyjaśnił, że nie ma żadnych dochodów, gdyż wszystko zabierają mu wierzyciele z tytułu spłaty długów, a jego warunki bytowe są złe.
Uzupełniając skargę, pismem z dnia [...] września 2015 r., skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku stałego w kwocie 5.400 zł miesięcznie, twierdząc, że jest w złym stanie psychicznym i musi opłacić opiekunkę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. I., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie - Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w tym w kwestii uzyskiwania przez skarżącego dochodu w wysokości 1.401 zł miesięcznie. Wywodził, że dochód w tej wysokości przekracza kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, co z kolei stanowi podstawę do odmowy przyznania zasiłku stałego. Wyjaśnił też, że maksymalna kwota zasiłku stałego została określona w wysokości 529 zł, wobec czego żądanie zasiłku stałego w kwocie 5.400 zł miesięcznie nie jest możliwe do zrealizowania. Następnie Sąd zaznaczył, że ustawodawca nie wprowadził możliwości odliczenia od dochodu długów powstałych na skutek zaciąganych przez skarżącego pożyczek, a ponadto stwierdził, że sposób obliczenia dochodu, jakim dysponował skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek stały, należy uznać za prawidłowy.
Od wyroku Sądu pierwszej instancji M. I., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, złożył skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucił Sądowi:
- obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na mylnym uznaniu, że z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wprost wynika, że organ w prawidłowy sposób ustalił wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącego, podczas gdy organ nie uwzględnił dochodu skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli z lutego, lecz z kwietnia 2015 r.;
- obrazę przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., przez prowadzenie przez Sąd postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, które doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi, mimo naruszenia przez organ art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i przedwczesnego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o przyznanie - według norm przepisanych - kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaznaczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części. W uzasadnieniu, argumentując szerzej podniesione zarzuty, skarżący podkreślił, że art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej obligował organ do ustalenia dochodu skarżącego jako sumy jego miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, co oznacza, że organ zobowiązany był dokonać weryfikacji dochodu skarżącego za luty 2015 r., a nie za kwiecień 2015 r. Z tego też względu, Sąd pierwszej instancji dopuścił się obrazy prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a dokonując wadliwej kontroli legalności działania organów i oddalając skargę naruszył również wskazane przepisy postępowania. Skarżący stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie zdołał przekonać go, iż wydany wyrok jest słuszny i oparty na zasadzie prawdy obiektywnej. Nadto błędnie ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny i wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy. W ocenie skarżącego, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i nakazać organowi dokonanie ustalenia dochodu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem na podstawie prawidłowo ustalonego dochodu organ będzie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy dochód ten przekracza kryterium dochodowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, której granicami - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w znacznej części trafne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Z uwagi na ścisłe powiązanie tych zarzutów, celowe stało się ich łączne omówienie.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. M. I. wystąpił o przyznanie zasiłku stałego. Odmawiając przyznania tego zasiłku, organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że strona nie spełnia kryterium dochodowego, co uniemożliwia przyznanie świadczenia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z przepisu tego wynika, że zasadniczym elementem stanu faktycznego, mającym wpływ na przyznanie zasiłku stałego, jest wysokość dochodu wnioskodawcy, który powinien być niższy od kryterium dochodowego, wynoszącego w realiach sprawy, tj. w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 542 zł. Ustawa o pomocy społecznej, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego, definiuje w art. 8 ust. 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o:
- miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Przytoczony przepis jest jasny i nie pozostawia wątpliwości, że przedmiot ustaleń organów w zakresie uzyskanego przez wnioskodawcę dochodu powinny stanowić jego przychody - co do zasady - z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, chyba że nastąpiła utrata dochodu, jednak organy nie ustaliły, by w sprawie wystąpił taki przypadek i nie podnosił tej kwestii również sam wnioskodawca.
Skoro niewątpliwie M. I. złożył przedmiotowy wniosek w marcu 2015 r., to zgodnie z zasadą wynikającą z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, do ustalenia, czy wnioskodawca spełnił kryterium dochodowe, winien być brany pod uwagę jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie tego wniosku, czyli z lutego 2015 r. Tymczasem z decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że Wójt Gminy P. wziął pod uwagę łączny dochód w wysokości 1.605.35 zł, jaki M. I. osiągnął w marcu 2015 r. (dochód z gospodarstwa rolnego - 656,95 zł miesięcznie oraz uzyskane w marcu alimenty od córek - 300 zł i emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym - 648,40 zł). Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło dochód na kwotę 1.401,22 zł, ponieważ - jak stwierdziło - uwzględniło emeryturę strony w wysokości sprzed waloryzacji, tj. 444,27 zł, choć z zalegającej w aktach sprawy decyzji KRUS z dnia [...] marca 2015 r. wynika, że świadczenie w tej wysokości będzie wypłacane od [...] kwietnia 2015 r. Tak więc organ odwoławczy wziął pod uwagę dochody wnioskodawcy częściowo z marca i częściowo z kwietnia 2015 r.
Powyższe oznacza, że orzekające w sprawie organy administracji niewłaściwie zastosowały art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i - wbrew spoczywającym na nich obowiązkom - nie wyjaśniły sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Trafnie argumentowano w skardze kasacyjnej, że dopiero ustalenie dochodu osiągniętego w lutym 2015 r. pozwoli na stwierdzenie, czy dochody wnioskodawcy przekroczyły kryterium dochodowe i w związku z tym nie jest możliwe przyznanie zasiłku stałego.
Uznając za zgodną z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wskazanych uchybień, prezentując przy tym nieuprawnione i sprzeczne z ustaleniami organów stanowisko, że "sposób obliczenia dochodu, jakim dysponował skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie w przedmiotowej sprawie wniosku o zasiłek stały, należy uznać za prawidłowy". Słusznie zatem zarzuca skarżący kasacyjnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie obrazę art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd Wojewódzki wadliwie bowiem oddalił skargę na decyzję Kolegium, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, co dowodziło jednocześnie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów dotyczących obowiązku podejmowania przez organy niezbędnych działań w celu dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy oraz do rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i powiązanej z nią zasady przekonywania.
Pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, zwłaszcza że nie zostały uzasadnione, czy też nie sposób ich powiązać z przedmiotową sprawą. Uwaga ta odnosi się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i art. 8 § 1 P.p.s.a., stanowiącego o uprawnieniach przysługujących prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Stwierdzenie opisanych wyżej naruszeń prawa materialnego oraz mogących istotnie wpłynąć na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania, zobowiązywało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz czyniło zasadnym uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokona merytorycznej oceny wniosku, biorąc pod uwagę dochód M. I. z lutego 2015 r. W tym celu przeprowadzi też niezbędne postępowanie dowodowe.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.
O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie odrębnego wniosku.