Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 października 2018 r., sygn. akt I OSK 736/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1094/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.J. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z dotychczasowego stanowiska i przeniesienia dyspozycji.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Szef ABW zobowiązał B.J. do opuszczenia lokalu przy ul. [...] w W., orzekając jednocześnie o opróżnieniu ww. lokalu wraz ze wszystkimi zamieszkałymi w nim osobami oraz rzeczami znajdującymi się w lokalu w terminie do dnia [...] lipca 2014 r. Organ ustalił bowiem, że przedmiotowy lokal nie jest zamieszkiwany przez najemcę i bez zgody właściciela jest użytkowany przez osobę niebędącą funkcjonariuszem ABW. Nadto uprawniona do korzystania z powyższego lokalu kpt. B.J. wraz z mężem posiada tytuł prawny do domu jednorodzinnego w C., która jest miejscowością pobliską wobec miejsca pełnienia służby.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OZ 1205/14 o oddalił zażalenie B.J. na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Szefa ABW w przedmiocie opróżnienia lokalu przy ul. [...].

Następnie, w dniu [...] stycznia 2015 r. [...] ABW wezwało B.J. do opróżnienia lokalu mieszkalnego celem wykonania decyzji Szefa ABW nr [...], które ponowione zostało dnia [...] lutego 2015 r.

Ponieważ wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. WSA w Warszawie oddalił skargę B.J. na decyzję Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., to [...] ABW skierował w dniu [...] września 2015 r. do B.J. oraz jej pełnomocnika ostateczne wezwanie do wykonania obowiązku polegającego na opróżnieniu lokalu mieszkalnego oraz jego wydaniu dysponentowi w terminie 7 dni od dnia odebrania pisma, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dalej jako "Szef ABW", rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odwołał - z dniem doręczenia tego rozkazu - funkcjonariusza w służbie stałej B.J. ([...]) z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu do dyspozycji Szefa ABW do Grupy Dyspozycyjnej Szefa ABW [...], bez zmiany grupy zaszeregowania i składników uposażenia. Następnie wskutek wniesionego odwołania Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy swój rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu Szef ABW przywołał treść przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.), dalej jako "ustawa o ABW". Wskazał, że decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza do dyspozycji Szefa ABW mieści się w pojęciu tzw. uznania administracyjnego, zaś stosunek służbowy funkcjonariusza ABW ma charakter administracyjnoprawny, co oznacza, że Szef ABW jednostronnie modyfikuje jego treść, mając na względzie konieczność zapewnienia sprawnego realizowania przez ABW zadań określonych w art. 5 ustawy o ABW. Tym samym ma prawo kształtować politykę kadrową podległego mu urzędu w sposób władczy, nawet bez zgody funkcjonariusza. Dotyczy to nie tylko wykorzystywania do potrzeb służby kwalifikacji i predyspozycji podwładnego, ale również sytuacji utraty zaufania do niego. Trwające ponad 15 miesięcy niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji nakazujących opuszczenie lokalu przy ul. [...] w W., zmusiło organ do wystąpienia do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które ma doprowadzić do opróżnienia zajmowanego lokalu. Powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy o ABW, a także § 8 i § 11 załącznika nr 1 do decyzji nr 27 Szefa ABW z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego". Szef ABW stwierdził, że zachowanie funkcjonariusza świadczy o tym, że nie jest on w stanie podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej, o której mowa w art. 44 pkt 5 ustawy o ABW. Organ podniósł, że funkcjonariusz ABW, tak jak każdy obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, może dochodzić swoich praw przed sądami, jednakże powinien respektować nawet niekorzystne wobec niego rozstrzygnięcia. Tymczasem, zachowanie B.J. rażąco wykracza poza normy prawne. Jako funkcjonariusz z ponad 22 letnim stażem służby powinna swym postępowaniem dawać przykład innym funkcjonariuszom. Pomimo to jej zachowanie rażąco godzi w wartości wynikające z roty złożonego ślubowania i społeczne postrzeganie ABW. Pozostawienie jej na dotychczasowym stanowisku utwierdziłoby innych funkcjonariuszy w przekonaniu, że przez dowolnie długi czas można lekceważyć ostateczne decyzje Szefa ABW, a przez analogię również jego polecenia i rozkazy. Funkcjonariusz naraziła uszczerbek pozytywny wizerunek ABW, który ma ogromne znaczenie w kontekście wykonywanych przez tę służbę zadań. Organ wskazał, że podstawą odwołania B.J. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji Szefa ABW była utrata zaufania do jej osoby. Interes społeczny, tożsamy z interesem ABW wymaga, aby funkcjonariusz została odsunięta od wykonywania zadań na dotychczasowym stanowisku. Jednocześnie organ powołując się na akta osobowe wskazał, że B.J. przez cały okres służby w UOP/ABW była opiniowana pozytywnie, na wysokim poziomie i tym bardziej niezrozumiałe jest jej zachowanie w sprawie dotyczącej wydania lokalu mieszkalnego. W rozstrzygnięciu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wyraźnie określono datę odwołania z zajmowanego stanowiska wskazując, że następuje to z dniem doręczenia. Organ nie zgodził się z zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutami naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 z związku z art. 75 § 1 i 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", gdyż, jak podał, już z samej treści uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że Szef ABW wydał rozstrzygniecie na podstawie dokumentacji wytworzonej w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i administracyjnym dotyczącym opróżnienia przedmiotowego lokalu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ wskazał, że B.J. przebywała na zwolnieniu lekarskim, ze wskazaniem, iż chory może chodzić, co nie stanowiło przeszkody do samodzielnego skorzystania z uprawnienia określonego w tym przepisie, czy też wyznaczenia pełnomocnika, który mógłby dokonać zapoznania z aktami postępowania. Po powrocie do służby w dniu 6 listopada 2015 r. B.J. nie podjęła jakichkolwiek czynności zmierzających do zapoznania się z przedmiotowymi aktami postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Szef ABW wskazał, że konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Departament [...] ABW uzasadniała nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. stał się przedmiotem skargi B.J. do WSA w Warszawie, który wskazanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd przywołał treść art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy o ABW, zaznaczając, że warunki i tryb przenoszenia funkcjonariuszy ABW do dyspozycji określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji (Dz. U. Nr 52, poz.453), dalej jako "Rozporządzenie". Podzielił także ustalenia faktyczne i prawne organu. Odnosząc się do art. 54 ust. 1 ustawy o ABW wskazał, że przy tak szeroko ujętych kompetencjach organu, ocena legalności podjętego rozkazu personalnego dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania, czy w danym przypadku dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy została ona prawidłowo uzasadniona, tzn. czy nie jest ona dowolna. W ocenie Sądu I instancji zarówno zaskarżony jak i poprzedzający go rozkaz personalny nie są dowolne, a Szef ABW w sposób jasny i jednoznaczny przedstawił w nich powody odwołania B.J. ze stanowiska naczelnika Wydziału [...] i przeniesienia skarżącej do dyspozycji Szefa ABW. Według Sądu I instancji Szef ABW miał prawo stwierdzić, że postawa skarżącej doprowadziła do tego, że utraciła ona predyspozycje niezbędne do zajmowania stanowiska naczelnika i kierowania zespołem podległych funkcjonariuszy. Nie podważa oceny Szefa ABW podnoszona w skardze okoliczność, że działania skarżącej były podyktowane faktem, iż skarżąca poczyniła w przedmiotowym lokalu bardzo duże nakłady celem dostosowania go do zamieszkania. Podobnie jak i okoliczność, że bezpośredni przełożony B.J. nie wystąpił z wnioskiem o jej odwołanie.

Nadto wbrew zarzutowi skargi, nie stanowi naruszenia § 3 ust. 3 Rozporządzenia, wskazanie przez Szefa ABW, że odwołanie B.J. ze stanowiska naczelnika i przeniesienie do dyspozycji szefa ABW następuje z dniem doręczenia rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2015 r. Biorąc pod uwagę, że rozkazowi temu nadano, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności, taki sposób określenia daty nie oznacza, że daty tej nie określono w rozkazie. Organ nie naruszył przy tym przepisu art. 108 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji odmowa przeprowadzenia wnioskowanych w toku postępowania dowodów nie naruszała przepisu art. 75 § 1 k.p.a., albowiem okoliczność niezastosowania się przez skarżącą do decyzji Szefa ABW, była niesporna. Poczynienie przez funkcjonariusza nakładów finansowych na lokal i domaganie się ich oszacowania nie uzasadniała niezastosowania się do decyzji o opróżnieniu tego lokalu. Nie był także zasadny zarzut, że organ odwołał skarżącą ze stanowiska i przeniósł do dyspozycji bez uwzględnienia dotychczasowego przebiegu służby, posiadanych kwalifikacji i predyspozycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.J., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. § 3 ust. 3 Rozporządzenia poprzez przyjęcie przez Sąd, błędnej interpretacji przepisu polegającej na uznaniu w ślad za organem, że data odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji może być oznaczona poprzez wskazanie jej jako daty doręczenia decyzji tj. bez określenia w rozkazie konkretnego dnia miesiąca i roku, podczas gdy powołany wyżej przepis wprost wymaga wskazania daty, przez która należy rozumieć dzień, miesiąc i rok, co spowodowało, iż rozstrzygnięcie faktycznie nie mogło wywołać zamierzonego skutku, w szczególności natychmiastowego;
2. art. 54 ust. 1 ustawy o ABW w zw. z § 4 Rozporządzenia, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że nie negowanie przez organ posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji oraz wskazanie w zaskarżonym rozkazie personalnym jedynie, że funkcjonariusz był dotychczas nagradzany i pozytywnie opiniowany, jest jednoznaczne z uwzględnieniem przez organ tych okoliczności w rozumieniu art. 54 ust. 1 ustawy o ABW mimo wyraźnego przyznania przez organ w uzasadnieniu ostatecznego rozstrzygnięcia, że okoliczności te w rozpatrywanej sprawie nie mają znaczenia, a także jego przedwczesne zastosowanie i odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienie do dyspozycji Szefa ABW, w sytuacji przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] mimo naruszenia przez Szefa ABW wskazanych powyżej przepisów postępowania polegającego na nie zebraniu i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego - pominięcia części wniosków dowodowych strony, w tym wniosku dowodowego o jej przesłuchanie, zastąpienia przesłuchania świadka protokołem z jego zeznań, a także przyjęcie, że dotychczasowe osiągnięcia skarżącej w czasie 22-letniej służby nie są istotne w świetle jej aktualnego postępowania, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przedwczesnego zastosowania przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o ABW;
2. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku z pominięciem ustosunkowania się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności zarzutu naruszenia przez organ § 3 ust. 3 Rozporządzenia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie na od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef ABW wniósł o jej oddalenie w całości orasz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. W jego ocenie skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami procedury administracyjnej już przede wszystkim z tego względu, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a.) właśnie w jego niezastosowaniu ze względu na niewyjaśnienie przez Szefa ABW istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazywały powoływane przez stronę skarżącą zarzuty i wnioski dowodowe. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie NSA poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 oraz postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Niewątpliwie w realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie NSA konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (...)" oraz dyspozycji w postaci: "(...) uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11; z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11; z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13; z dnia 7 marca 2014r., I FSK 323/13). W świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy nie podjęły rozważań nad zarzutami i wnioskami dowodowymi strony skarżącej, w szczególności pominęły kwestię dotychczasowej nienagannej służby i dokonanych przez skarżącą osiągnięć na polu zawodowym. Tymczasem w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu, organ wyjaśnił, że u podstaw odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji Szefa ABW - była utrata zaufania do niej przez Szefa Agencji, która wynikła z faktu niezastosowania się do ostatecznej decyzji tego organu. Organ uznał przy tym za bezzasadne przeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżącą dowodów, mających uwiarygadniać w jaki sposób jako funkcjonariusz wykonywała nałożone na nią obowiązki, skoro poza sporem było to, że przez okres całej służby wywiązywała się z nich bardzo dobrze, na co wskazują bardzo dobre i dobre oceny wystawiane skarżącej przez przełożonych oraz osiągane przez nią odznaczenia (akta osobowe). Zasadnie Szef ABW wskazał, że tym co uniemożliwiło w jego mniemaniu pełnienie przez skarżącą dalszej służby na stanowisku kierowniczym była postawa i sposób jej działania w sprawie o wydanie lokalu mieszkalnego. Przy czym pamiętać należy, że podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., stosownie do którego w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi – gdyby nawet została wyraźnie wyartykułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. Zaakcentować należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z powyższych przyczyn nie mogły osiągnąć skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 i art. 80 k.p.a."

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego wytknięto Sądowi I instancji, że nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności zarzutu naruszenia § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia. Wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie orzeczenia zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przyjętym jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiotu skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2015 r., II GSK 810/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia w sposób pozwalający na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji. Braki w tym zakresie mogły ewentualnie świadczyć o uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W kontrolowanej sprawie, WSA w Warszawie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie zachodziły podstawy do uznania zarzutów skargi.

Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku wyczerpującego odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji rozważał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. normę zawartą w art. 54 ust. 1 ustawy o ABW czym wypełnił wymóg przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia czyniąc tym samym zaskarżony wyrok poddającym się kontroli instancyjnej.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego –tj. art. 54 ust. 1 ustawy o ABW w zw. z § 4 Rozporządzenia, poprzez jego błędną interpretację. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy o ABW, który stanowił materialnoprawną przesłankę zaskarżonego rozkazu personalnego, funkcjonariusza można odwołać z zajmowanego stanowiska i przenieść do dyspozycji Szefa Agencji, w której pełni służbę. Użyte w powyższym przepisie zwrotu "można" oznacza, że podejmowane na tej podstawie działania mają charakter fakultatywny. Innymi słowy, organ decyzyjny posiada w tej sytuacji swobodę działania co do sposobu załatwienia sprawy. Zgodnie z dominującą linią orzeczniczą przyjmuje się, że kontrola rozstrzygnięcia wynikającego z takich działań ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por.m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do weryfikacji zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem i nie jest dokonywana w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego odwołania funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego sądy administracyjne badają, czy decyzja w tym przedmiocie nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać na zajmowanym stanowisku służbowym i czy słuszne było przeniesienie jej do dyspozycji Szefa ABW.

Nadto kontrola sądowa zastosowania przez organ art. 54 ust. 1 ustawy o ABW w przedmiotowym zakresie musi uwzględniać przede wszystkim charakter stosunku służbowego funkcjonariusza ABW. Jest to stosunek administracyjnoprawny. Do jego cech należy nierównorzędność stron, przejawiająca się w nadrzędności władzy służbowej, która dysponuje uprawnieniami władczymi wobec zatrudnionego funkcjonariusza. Nadrzędność ta znajduje swój wyraz zarówno w formalnie jednostronnym charakterze aktu mianowania (zgoda kandydata nie jest składnikiem aktu nominacyjnego lecz tylko warunkiem jego ważności i skuteczności), jak i podległości władzy dyrektywnej przełożonego (obowiązek poddania się jednostronnym zmianom treści stosunku służbowego) - patrz: Tadeusz Kuczyński "Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych", ZNSA 2010/5-6/s. 251-252.

Z kolei według § 4 rozporządzenia, przy przeniesieniu do dyspozycji uwzględnia się dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje, jak również istniejące możliwości etatowe i potrzeby mianowania na inne stanowisko służbowe. W rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zaskarżony rozkaz personalny uwzględnia dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane kwalifikacji zawodowe, opinie, osiągnięcia i oceny. Jednakże, co było akcentowane przez Sąd I instancji – podstawą odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska była utrata przez przełożonego skarżącej zaufania wobec niej, wynikająca z faktu niezastosowania się przez funkcjonariusza do ostatecznej decyzji Szefa ABW. Kwestia oceny celowości i słuszności podawanej jako podstawa odwołania ww. okoliczności nie podlegała kontroli WSA w Warszawie. Również osiągane przez skarżącą przez okres służby w organie oceny i kwalifikacje skarżącej – nie mają znaczenia dla zapadłego rozstrzygnięcia. Okoliczności te były brane pod uwagę przy przeniesieniu skarżącej do dyspozycji Szefa Agencji, zgodnie z drugim obligatoryjnym członem zawartym w art. 54 ust. 1 ww. ustawy, jednakże pozostawały bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Po pierwsze właściwa postawa funkcjonariusza wobec stawianych mu zadań i powierzonych obowiązków powinna być oczywistym standardem, a nie powodem do szczególnego wyróżniania lub żądania ochrony w przypadku zachowań stanowiących zaprzeczenie tych wymogom. Po drugie nawet wcześniejsza wzorowa postawa funkcjonariusza podczas służby, zdobyte wyróżnienia i pozytywne oceny nie mogą stanowić okoliczności ekskulpujących, czy tylko łagodzących odpowiedzialność funkcjonariusza. Sąd nie ma podstaw, aby poddać kontroli celowość wskazywanej przez szefa agencji podstawy odwołania skarżącej z zajmowanego dotychczas stanowiska – określonej jako utrata zaufania.

Nie zasadny jest także zarzut naruszenia § 3 ust. 3 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że data odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji może być oznaczona jako data doręczenia decyzji tj. bez określenia w rozkazie konkretnego dnia miesiąca i roku. W ocenie NSA zarzut ten jest bezzasadny, bowiem w rozkazie personalnym nr [...] z [...] listopada 2015 r. wyraźnie wskazano datę odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, podnosząc, że nastąpi to z dniem doręczenia ww. rozstrzygnięcia w związku z nadaniem mu rygoru natychmiastowej wykonalności, co koresponduje z treścią § 3 ust. 3 Rozporządzenia. Określenie daty w sposób przyjęty w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest zatem prawidłowe. Natomiast samo nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu nie zostało objęte zarzutami i nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej.

Podsumowując, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżony rozkaz został wydany w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego, w sposób należyty zgromadzono materiał dowodowy i przekonywująco wskazano powody zapadłego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.