Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2233/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i innych na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...], nr. [...] utrzymującą w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] nr [...], którą to odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Drukarnia M. K. – R., ul. [...] oraz odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo-odbiorczego przejęcia tegoż przedsiębiorstwa w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości o powierzchni [...] m2 (księga wieczysta R.-D., powiat R., tom [...] wykaz [...]).
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki, jak również poprzedzającej ją decyzji tegoż organu. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy wskazują, iż kwestionowane w skardze rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki są zasadne. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dacie bezpośrednio poprzedzającej nacjonalizację przedsiębiorstwo pn. Drukarnia M. K. – jak to prawidłowo ustalił organ – stanowiło wyłączną własność M. K. i zorganizowane było na nieruchomości położonej w R., ul. [...]. Ponadto Sąd I instancji podzielił ustalenia Ministra Gospodarki, iż postępowanie nacjonalizacyjne zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r., a więc zgodnie z wymaganiem prawnym określonym w art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). Za prawidłowe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał również ustalenia organu, iż przedmiotowa drukarnia spełniała kryteria wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1949 r. w sprawie określenia kategorii przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń, przechodzących na własność Państwa oraz trybu postępowania przy przekazywaniu drukarń w użytkowanie (Dz. U. z 1949 r. Nr 26, poz. 193). Wskazał bowiem, iż ze zgromadzonych w sprawie materiałów archiwalnych wynika, że przedmiotowa drukarnia posiadała w dniu 5 lutego 1946 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, maszyny drukarskie kwalifikujące ją do nacjonalizacji, w szczególności: 2 maszyny płaskie pełnoformatowe, 1 maszynę płaską Augsburg o formacie 103x73, Nr 10742, rok budowy 1914 oraz 1 maszynę płaską Uniwersał Frankenthal o formacie 14x68, rok budowy 1907. Wobec powyższego zdaniem Sądu należało stwierdzić, co też prawidłowo uczynił Minister Gospodarki w zaskarżonych decyzjach, iż przedsiębiorstwo pn. Drukarnia M. K. – R., ul. [...] spełniało kryteria jego nacjonalizacji wskazane w art. 3 ust. 1 lit. A pkt 17 ustawy nacjonalizacyjnej w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1949 r. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, jak tego domaga się pełnomocnik skarżących, iż przedsiębiorstwo to nie było drukarnią w rozumieniu ustawy nacjonalizacyjnej, a jedynie stanowiło siedzibę redakcji gazety "[...]" i "[...]".
W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powtórzył ustalenia zawarte w zaskarżonych decyzjach, iż kwestionowany przez skarżących protokół zdawczo-odbiorczy został sporządzony w dniu 3 kwietnia 1950 r., ogłoszenie o terminie jego sporządzenia zostało opublikowane w [...] Dzienniku Urzędowym z dnia 15 marca 1950 r., a protokół ten zatwierdzono orzeczeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1956 r., w konsekwencji czego stał się on integralną częścią orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. Drukarnia M. K. – R., ul. [...]. Na podstawie tego protokołu na własność Państwa wraz z omawianym przedsiębiorstwem przeszła m.in., jako jego integralna część, nieruchomość położona w R., przy ul. [...], nr hip. w księdze wieczystej tom [...] karta: [...], stanowiąca własność M. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przy tym, iż podnoszona przez pełnomocnika skarżących okoliczność, iż w przejętym na własność Państwa budynku mieściło się również mieszkanie nie była kwestionowana przez organ. Wobec tego zarzut skargi, iż w trakcie postępowania organ naruszył przepisy postępowania, bowiem zaniechał przeprowadzenia na tę okoliczność dowodu z zeznań M. K. (syna właściciela przejętej nieruchomości), Sąd uznał za nieuzasadniony, bowiem mimo iż rzeczywiście doszło w tym zakresie do naruszenia przez Ministra Gospodarki przepisów postępowania, to naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji podkreślił również, iż art. 6 ustawy nacjonalizacyjnej stanowił podstawę do przejęcia całego majątku przedsiębiorstwa, obejmującego wszystkie składniki niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania. Minister Gospodarki kontrolując kwestionowane przez skarżących decyzje zobowiązany był zatem jedynie do oceny, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła integralny składnik przedsiębiorstwa – drukarni przed dniem wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej oraz, czy nieruchomość ta była niezbędna do jego prawidłowego funkcjonowania. Z akt administracyjnych sprawy zdaniem Sądu wynika, że przejęta na własność państwa nieruchomość stanowiła jeden budynek wraz z działką gruntu, na której się on znajdował. Była to zatem pod względem własnościowym niepodzielna całość. W budynku tym mieściła się drukarnia w rozumieniu ustawy nacjonalizacyjnej, która to obejmowała cały parter oraz część drugiej kondygnacji, oraz mieszkanie, które jak wynika z protokołu także było wykorzystywane na potrzeby drukarni jako magazyn. Wobec powyższego należało uznać, iż nieruchomość ta stanowiła integralny składnik przedsiębiorstwa – drukarni, niezbędny do jego prawidłowego funkcjonowania, a lokal mieszkalny nie stanowił odrębnego prawa własności od pozostałej części przedmiotowej nieruchomości. Słusznie zatem Minister Gospodarki wskazał w zaskarżonej decyzji, iż bez omawianej nieruchomości znacjonalizowane przedsiębiorstwo nie mogło funkcjonować w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, a wobec tego słusznie stwierdził, iż orzeczenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. Drukarnia M. K. – R., ul. [...] (w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości o powierzchni [...] m2 - księga wieczysta R.-D., powiat R., tom [...] wykaz [...]) nie nosi cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Od powyższego wyroku w ustawowym terminie pełnomocnika skarżących wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości, wskazując na "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to odmówienie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka M. K. celem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w okresie od marca 1945 do dnia 04.06.1947 tj. terminu wystąpienia z zarzutami przeciwko nacjonalizacji, a w szczególności ustalenia, iż orzeczenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].06.1955 oraz zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...].02.1950 o przejęciu na własność nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (ustawa z dnia 03.01.1946)".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd błędnie uznał, że przedmiotem nacjonalizacji była firma – Drukarnia M. K., bowiem gdyby został przeprowadzony dowód z przesłuchania świadka – M. K., to stan faktyczny sprawy zostałby zupełnie inaczej ustalony. Skarżący podnieśli, iż na przedmiotowej nieruchomości w Rybniku po pierwszej wojnie światowej mieściła się redakcja gazet: "[...]" i "[...]", a w postawionym się na tym gruncie budynku znajdowało się mieszkanie M. K. wraz z rodziną oraz mieściła się redakcja tychże gazet i dwie maszyny drukarskie potrzebne do ich wydawania. Następnie po emigracji M. K. wraz z rodziną do Francji stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie aż do czasu wybuchu drugiej wojny światowej. W marcu 1945 r. – jak to błędnie ustalono w zaskarżonej decyzji – nie drukarnia, lecz redakcja wraz z dwiema maszynami i całą nieruchomością została przejęta na własność Państwa. Zdaniem skarżących naruszono ówcześnie obowiązujące przepisy, bowiem nakazywały one w takiej sytuacji działanie zarówno z korzyścią dla właściciela jak i zgodnie z jego wolą. Skarżący podnieśli również, iż działaniami ówczesnych władz na przedmiotową nieruchomość sprowadzono dwie maszyny drukarskie pełnoformatowe oraz pełną maszynę płaską pełnoformatową, wskutek czego uruchomiono drukarnię, by następnie zaliczyć ją do kategorii przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń przechodzących na własność Państwa. Następnie drukarnia wraz z budynkiem została sprzedana przemysłowi poligraficznemu, a całość nieruchomości już nie jako drukarnia ale nieruchomość została kupiona przez B. i E. K..
W związku z takim rzeczywistym stanem faktycznym sprawy zdaniem skarżących uzasadniony jest zarzut, iż decyzja o przejęciu na własność nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. jest niezgodny z prawem. Skarżący wnieśli zatem o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, a ewentualnie o zmianę powyższego orzeczenia i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Podstawę skargi kasacyjnej może stanowić zarzut naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) lub zarzut naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy). Przy czym adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być jedynie sąd I instancji, nigdy organ administracji. Kontroli w postępowaniu kasacyjnym podlega bowiem orzeczenie sądu, a nie zaskarżony w postępowaniu sądowoadministracyjnym akt administracyjny (gł. decyzja). Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, podlega "obowiązkowi adwokackiemu", co oznacza, że powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Sformalizowanie skargi kasacyjnej oznacza natomiast, że prócz zwykłych wymagań pisma procesowego określonych w art. 46 § 1 i art. 47 ustawy tzw. wymagań formalnych winna ona spełniać również szczególne wymogi przewidziane tylko dla skargi kasacyjnej w art. 176 ustawy tzw. wymagania materialne.
Wymagania formalne skargi kasacyjnej to m.in.: oznaczenia sądu, do którego pismo jest skierowane, wskazanie stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma, zamieszczenie osnowy skargi kasacyjnej, podpis autora tejże skargi, wymienienie załączników, ewentualne wskazanie adresu do doręczeń, załączenie odpowiedniej liczby odpisów skargi kasacyjnej i pełnomocnictwa upoważniającego do jej sporządzenia, o ile takie nie znajduje się już w aktach sprawy. Niespełnienie wymagań formalnych skargi kasacyjnej określonych wyżej stanowi brak, który w trybie art. 49 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może zostać uzupełniony.
Wymogi materialne skargi kasacyjnej oznaczają natomiast w myśl art. 176 ustawy obowiązek: oznaczenia zaskarżonego orzeczenia, wskazania czy jest ono zaskarżone w całości czy też jedynie w części, przytoczenia podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem oraz zawarcia wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Braki w zakresie wymogów materialnych skargi kasacyjnej nie podlegają sanacji, co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną i prowadzi do jej odrzucenia.
W rozpoznawanej sprawie zachodzi właśnie sytuacja braku takich niezbędnych wymogów materialnych skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została co prawda sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, zgodnie z wymogiem art. 175 ustawy, zawiera oznaczenie zaskarżonego wyroku wraz ze wskazaniem, iż wyrok ten zaskarżony jest w całości, a także wniosek o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (ewentualnie o zmianę orzeczenia), jednakże brak jest podania podstaw skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżących wskazał na "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to odmówienie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka M. K. celem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w okresie od marca 1945 do dnia 04.06.1947 tj. terminu wystąpienia z zarzutami przeciwko nacjonalizacji, a w szczególności ustalenia, iż orzeczenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].06.1955 oraz zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...].02.1950 o przejęciu na własność nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (ustawa z dnia 03.01.1946)". Nie podał natomiast, jaki konkretny przepis postępowania został jego zdaniem naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Takie sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej bez wątpienia jest wadliwe i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie sprawy. W myśl bowiem art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami skargi kasacyjnej oraz zawartymi w niej wnioskami. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia lub postępowania przed sądem I instancji i musi ograniczyć się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).
Dla prawidłowego określenia podstaw skargi kasacyjnej nie wystarczy jedynie wskazać, czy naruszenie dotyczy prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Konieczne jest także podanie konkretnego przepisu lub przepisów, których naruszenia zdaniem strony skarżącej dopuścił się sąd I instancji. Należy również uzasadnić, na czym naruszenie to polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domyślać się, który przepis prawa strona skarżąca miała na uwadze. Podkreślić przy tym należy, iż samo nawet wskazanie na art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niewystarczające i prowadzi do odrzucenia skargi kasacyjnej, przepis ten bowiem wymienia jedynie podstawy skargi kasacyjnej, czyli przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu. Niezbędne jest natomiast podanie konkretnego przepisu stosowanej w danej sprawie ustawy materialnej (tak w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego z pkt 1 art. 174) lub przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania z pkt 2 art. 174).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących nie powołał ani art. 174 ustawy, choć z treści osnowy skargi kasacyjnej wynika, iż chodzi o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (czyli zarzut z art. 174 pkt 2), ani żadnego innego konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia jego zdaniem dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W związku z powyższym należy uznać, iż skarga kasacyjna nie wskazuje żadnej podstawy kasacyjnej, a zatem nie spełnia jednego z wymogów wskazanych w art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podlega odrzuceniu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 570/04; postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 1187/04; postanowienie NSA z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 658/04).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.