Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1325/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. i D. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok został wydany w następujących faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. - po rozpoznaniu odwołania Z. B. i D. P. – utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmawiającą ustalenia i przyznania odwołującym się odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działki ewidencyjne oznaczone numerami: [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2 i [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę publiczną - ulicę S. w L. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 oraz 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i stwierdził, że wniosek właściciela nieruchomości o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się własnością Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej, winien być złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. zaś po upływie tego terminu – roszczenie wygasa.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego, który zaistniał w rozpatrywanej sprawie, Wojewoda M. wyjaśnił, że Z. B. i D. P. wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przysługujące im udziały we współwłasności opisanej na wstępie nieruchomości, uzupełniony pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., złożyły do protokołu rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu[...] marca 2010 r. w innej sprawie, to jest toczącej się z wniosków J. i E. S. (wniosek z dnia [...] grudnia 2003 r.) i I. B. (wniosek z dnia [...] grudnia 2003 r.), a więc po upływie w/w terminu. Powyższe oznaczało zatem, iż wnioskodawczynie nie mogły skutecznie dochodzić swojego, obecnie zgłoszonego roszczenia.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda podzielił stanowisko Starosty L., iż wniosek Z. B. i D. P. z dnia [...] grudnia 2003 r., który dotyczył przyznania obu wnioskującym o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działki gruntu oznaczone numerami: [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2, i [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2, też zajętą pod drogę publiczną (ulicę S.) nie zawierał żądania wypłaty odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], ponieważ nie było w nim żadnej wzmianki o takiej nieruchomości. W konsekwencji, wobec braku wątpliwości, co do zakresu żądania strony, organ nie był także zobowiązany do wzywania jej do sprecyzowania żądania.
Wojewoda podkreślił w tym miejscu, że aby organ administracji publicznej mógł skutecznie wszcząć i prowadzić postępowanie, to wniosek strony powinien określać stan faktyczny sprawy, z którym strona wiąże określone żądanie. Wprawdzie strona nie ma obowiązku wskazywania podstaw prawnych żądania, czy też operowania językiem prawniczym, jednakże to strona swoim żądaniem określa przedmiot postępowania w danym stanie faktycznym, czyli – w realiach tej sprawy - wskazuje za które konkretnie działki albo ich części, bądź za jaką powierzchnię gruntu i gdzie położonego żąda odszkodowania.
Zatem, skoro we wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. Z. B. i D. P. jasno i stanowczo określiły za jakie konkretne działki żądają ustalenia i wypłacenia odszkodowania, to - zdaniem organu odwoławczego - nie miały racji odwołujące się, zarzucając Staroście, iż nieprawidłowo potraktował ich wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki o numerach: [...] i [...] jako nowy wniosek, zamiast jako uzupełnienie, złożonego wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. Dodatkowo organ zauważył też, że obie nieruchomości były uregulowane w odrębnych księgach wieczystych.
Poza tym Wojewoda wyjaśnił także, iż gdyby wnioskodawczynie nie określiły we wniosku z 2003 r. za jakie konkretnie działki, zajęte pod drogę publiczną ubiegają się o przyznanie odszkodowania, wtedy organ I instancji byłby istotnie zobligowany do wyjaśnienia tej kwestii, ale w przypadku precyzyjnego sformułowania wniosku, tak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Starosta Powiatu L. nie miał obowiązku domniemywać, że w istocie Z. B. i D. P. domagały się już we wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. odszkodowania także za działki ewidencyjnej, w nim nie wymienione.
Ponadto, odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia normy konstytucyjnej, zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych, organ wojewódzki podkreślił, iż kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, LEX nr 121570), z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07, LEX nr 515880) oraz z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt K 20/09). Natomiast, zgodził się z odwołującymi się, że Starosta nie poinformował ich – w myśl art. 10 § 1 k.p.a. - o zgromadzonym materiale dowodowym i gotowości do wydania decyzji, ale uchybienie to w tym przypadku nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r. Z. B. i D. P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły organowi naruszenie: art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że skarżące zostały wprowadzone w błąd przez urzędników Urzędu Miasta L. oraz Starostwa Powiatowego w L., zajmujących się geodezją oraz rejestrem ewidencji gruntów, którzy udzielili błędnej informacji o numerach ewidencyjnych działek, należących do skarżących. Podkreślano, że po przeprowadzonym przez Urząd podziale, działki oznaczone zostały aż 4 numerami ewidencyjnymi. Podział geodezyjny nieruchomości był dokonany w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o odszkodowanie. Skarżące akcentowały, iż dane przekazywane im przez urzędników były dla nich jedynym źródłem informacji o aktualnych numerach działek, ponieważ nowe numery ewidencyjne nie były naniesione na mapy sytuacyjne terenu.
Odpowiadając na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo przyjęły, że wniosek o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] skarżące złożyły z uchybieniem terminu, wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (31 grudnia 2005 r.). Termin ten zaś był terminem materialnym i zawitym, a więc jego uchybienie wywołało skutek prawny w postaci wygaśnięcia prawa.
Dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Sąd doszedł do przekonania, że Z. B. i D. P. wystąpiły pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania jedynie za działki nr [...] i nr [...] zajęte pod ulicę S. w L., natomiast żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...], skarżące zgłosiły dopiero w dniu [...] marca 2010 r. do protokołu rozprawy administracyjnej toczącej się z wniosku innych współwłaścicieli nieruchomości. W tym miejscu Sąd zwrócił też szczególną uwagę na fakt, że podział spornej nieruchomości nastąpił w 2001 r. (decyzja nr [...]). Z pisma z Sądu Rejonowego w L. IV Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lutego 2011 r., skierowanego do Starostwa Powiatowego w L. wynikało, że dla działek o numerach: [...], [...], [...] i [...] prowadzona jest jedna księga wieczysta [...] (k.[...] akt), która - zgodnie z art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) – była jawna.
Skarżące zatem mogły zapoznać się z jej treścią przed złożeniem wniosku w 2003 r. Z tej przyczyny więc zarzut zawarty w skardze, dotyczący wprowadzenia skarżących w błąd przez pracowników organu administracji, Sąd uznał za bezzasadny.
Ponadto Sąd Wojewódzki zauważył, że wprawdzie art. 73 w/w ustawy nie precyzuje, z jakich elementów powinien składać się wniosek o ustalenie odszkodowania, a w szczególności nie nakazuje wnioskującemu wskazania konkretnych numerów działek zajętych pod drogę publiczną. W związku z tym istotnie - w sytuacji nie wskazania przez ubiegającego się o odszkodowanie, za jakie konkretnie nieruchomości żąda on przyznania odszkodowania - organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku. W przedmiotowej jednak sprawie wystąpiła sytuacja, w której skarżące we wniosku z 2003 r. o przyznanie odszkodowania precyzyjnie określiły, że żądają ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] zajęte pod drogę publiczną ulicę S. w L. Prawidłowo zatem – wg Sądu Wojewódzkiego - organy przyjęły, że wniosek o odszkodowanie za działki o numerach: [...] i [...] nie został złożony w ustawowym terminie a oświadczenie skarżących z dnia [...] marca 2010 r., które zostało złożone na rozprawie administracyjnej w innej sprawie, nie mogło być potraktowane jako uzupełnienie braków formalnych w/w wniosku.
Oświadczenie skarżących z dnia [...] marca 2010 r. stanowiło nowe żądanie dotyczące ustalenia odszkodowania za inne działki zajęte pod drogę publiczną, a które - z uwagi na upływ terminu - nie mogło być przez organ pozytywnie rozpatrzone. W ocenie Sądu nie można było bowiem wymagać, aby w przypadku precyzyjnego sformułowania wniosku, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Starosta miał obowiązek domniemywać, że w istocie Z. B. i D. P. domagały się już we wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. odszkodowania także za działki nr [...] i nr [...].
Poza tym Sąd Wojewódzki zauważył również, że art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej (wyrok z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 – Dz. U. Nr 169, poz. 1782), zatem nie mógł być za słuszny potraktowany zarzut naruszenia normy konstytucyjnej, który został zawarty w uzasadnieniu skargi.
Sąd podzielił także stanowisko Wojewody, że chociaż organ pierwszej instancji naruszył art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, to jednak - w realiach tej konkretnej sprawy - uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi.
Reasumując zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, właściwie zinterpretowały i zastosowały obowiązujące przepisy prawa oraz w sposób jasny i przekonywujący uzasadniły swoje decyzje.
W skardze kasacyjnej, Z. B. i D. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest: art. 145 § pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawity charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne uniemożliwia stronom jego doprecyzowanie po upływie tego terminu, w sytuacji, gdy pierwotny wniosek został złożony z jego zachowaniem;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 8, 9, 11, 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli zaskarżonych decyzji i do ustalenia, że nie doszło do prowadzenia postępowania w obu instancjach z naruszeniem tych przepisów postępowania administracyjnego to jest z pominięciem przez organy administracyjne obu instancji w niniejszej sprawie:
- - ) obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron w szczególności w odniesieniu do postępowania wszczętego z wniosków J. i E. S. i I. B. w odniesieniu do nieruchomości obejmującej wywłaszczone pod drogę nieruchomości obejmujące działki nr [...] i [...], których współwłaścicielami były skarżące,
- - ) braku udzielenia skarżącym stosownych wskazówek dotyczących konieczności sprecyzowania lub modyfikacji swojego stanowiska zawartego we wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. o przyznanie odszkodowania za wywłaszczone pod drogę nieruchomości oraz jego zakresu, co skutkowało bezprawną odmową przyznania skarżącym odszkodowania za wszystkie wywłaszczone nieruchomości, do których przysługiwało im prawo własności.
- - ) braku odniesienia się przez Sąd do treści oświadczenia złożonego przez skarżące w piśmie skarżących z dnia [...].04. 2010 r. do Starostwa Powiatowego w L. w uzupełnieniu do oświadczenia złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2010 r. w rzeczywistości przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. oraz błędnego wywiedzenia, że skarżące na rozprawie administracyjnej złożyły pierwotny wniosek o przyznanie im odszkodowania za nieruchomości stanowiące dz. ew. oznaczone nr [...] i [...] w sytuacji braku tego rodzaju oświadczenia.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że hipoteza art. 73 ust. 4 ustawy "reformującej" nie obejmuje przypadków, w których uprawniony do odszkodowania składa wniosek w ustawowo przewidzianym terminie, a następnie dokonuje jego doprecyzowania lub modyfikacji. Sytuacja zaś taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżące zachowały termin do złożenia wniosku od odszkodowanie, gdyż pierwsze ich żądanie datowane było na dzień [...] grudnia 2003 r. Następnie, z powodu licznych zaniedbań organów obu instancji w toku postępowania wszczętego na wniosek E. i J. S. oraz I. B., skarżące pozostawały w mylnym przekonaniu, że złożony przez nie wniosek obejmuje wszystkie działki ewidencyjne, do których przysługiwało im prawo własności. Dopiero w czasie trwania w/w postępowania skarżące zorientowały się, że zakres złożonego przez nie wniosku nie jest odczytywany przez organ prowadzący postępowanie w I instancji jako odzwierciedlenie ich rzeczywistej woli uzyskania odszkodowania za wszystkie przysługujące im nieruchomości.
Wtedy doprecyzowały swe pierwotne żądanie wskazując, że od samego początku ich intencją było uzyskanie odszkodowania nie tylko za działki o nr ew. [...] i [...], ale także nr [...] i [...] a wskazanie numerów działek w pierwotnym wniosku miało jedynie charakter przykładowy i nie wyczerpywało zakresu tego wniosku.
Podnoszono też, że ustawa reformująca administrację publiczną nie określa szczegółowych warunków formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne. Jedynym warunkiem formalnym wymienionym wprost w ustawie jest konieczność złożenia wniosku w terminie od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. Modyfikacji pierwotnie złożonych wniosków nie stoją na przeszkodzie także przepisy k.p.a. Dokonanie zmian lub sprostowanie wniosku po terminie do jego złożenia nie jest przy tym równoznaczne z niezachowaniem terminu w sytuacji, gdy wniosek pierwotny został w terminie złożony.
Skarżące akcentowały, że niewątpliwym ich zamierzeniem było uzyskanie odszkodowania za wszystkie uprzednio należące do nich nieruchomości. Za nielogiczny zaś należało uznać wyrażony przez WSA w Warszawie pogląd, iż intencją ich mogło być uzyskanie odszkodowania jedynie za część uprzednio należących do nich nieruchomości.
Autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że Sąd Wojewódzki, z naruszeniem reguł oceny całokształtu materiału dowodowego, wynikającej z dyspozycji art. 80 k.p.a. oraz oceny dowodów wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a., pominął treść oświadczenia skarżących zawartego w piśmie z dnia 14.04. 2010 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w L., w którym skarżące podały, iż (cyt.): "Składając wniosek o odszkodowanie byłyśmy przekonane, że prawidłowo wymieniłyśmy numery działek których jesteśmy właścicielami i współwłaścicielami, a obecnie zajętych pod ulicę S." Twierdzono więc, iż w tej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej treści wniosku poprzez wezwanie stron do oświadczenia, czy ich wolą jest ograniczenie odszkodowania do działek wskazanych we wniosku, czego Starosta L. jednak zaniechał.
Podnoszono również, że stanowisko zajęte przez organy obu instancji niezasadnie stawia w uprzywilejowanej sytuacji wnioskodawców formułujących swoje żądania w sposób nieprecyzyjny. W przypadku bowiem, gdyby skarżące sformułowały swój wniosek ogólnie, bez wskazywania numerów konkretnych działek, Starosta L. zobowiązałby je do wskazania nieruchomości, za które domagają się one odszkodowania, co zapewne doprowadziło by do prawidłowego określenia przez nie wszystkich wywłaszczonych działek.
Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów autor skargi kasacyjnej stał także na stanowisku, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...] i [...] powinno zostać uwzględnione także w przypadku, gdyby - zgodnie ze stanowiskiem organów - przyjąć, że stanowi ono wniosek nowy, złożony niezależnie od wniosku [...] grudnia 2003 r.
Odwołując się w tej mierze do treści art. 9 k.p.a. podnoszono, że niedopuszczalne było przedstawianie podstaw prawnych działań organów w sposób niepełny lub wybiórczy, co może skutkować mylnym wyobrażeniem stron o prawie obowiązującym i przysługującym im uprawnieniach. Sytuacja taka miała zaś miejsce w niniejszej sprawie. W skierowanym do skarżących zawiadomieniu z dnia 7 stycznia 2004 r. o wszczęciu postępowania z wniosku J. S. w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt nr ew. [...] Starosta L. przytoczył bowiem wprawdzie wszystkie podstawy prawne, na podstawie których powyższe postępowanie było prowadzone, ale pominął pełną treść art. 73 ust. 4 ustawy reformującej. Powołując się na art. 73 ust. 4 ustawy reformującej organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "...organem właściwym do ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej".
W akapicie następnym Starosta stwierdził zaś, że "Stronami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr ew. [...] położoną w i obrębie [...] miasta L. są wszyscy współwłaściciele tej nieruchomości, ponieważ wynik tego postępowania dotyczył będzie praw każdego z tych współwłaścicieli. Analogicznych sformułowań organ użył w kierowanych do skarżących postanowieniach z dnia [...] stycznia 2004 r., znak [...] oraz z dnia [...] stycznia 2004 r., znak [...]. Na podstawie użytych przez Starostę sformułowań strony, nie posiadające wykształcenia prawniczego, mogły więc dojść do przekonania, że wszczęcie postępowania o odszkodowanie przez któregokolwiek ze współwłaścicieli działek doprowadzi do ustalenia i przyznania odszkodowań wszystkim współwłaścicielom. Zgodnie zatem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i zaufaniu do treści otrzymanego aktu administracyjnego.
Tym samym należało przyjąć, że skarżące nie powinny ponosić ujemnych następstw wadliwego działania Starosty L. i organ ten powinien rozpoznać i uwzględnić żądanie wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie działek nr ew. [....] i [...] nawet biorąc pod uwagę fakt, że żądanie takie skarżące sprecyzowały dopiero w 2010 r.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podstawy te zaś nie były uzasadnione.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w L. (działki o numerach: [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m. kw. i [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m. kw.), która - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Miasta L., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie bowiem z przepisem art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, które z racji pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiąc ich własności, a będąc zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się - z mocy prawa - własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca na wniosek ich dotychczasowego właściciela, zgłoszony w okresie od dnia [..] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. W rozpatrywanej zaś sprawie, wg organów i Sądu Wojewódzkiego, wniosek taki został zgłoszony przez współwłaścicielki w/w nieruchomości dopiero w dniu [...] marca 2010 r. a doprecyzowany został w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zdaniem zaś skarżących, wniosek pochodził z daty [...] grudnia 2003 r. a jedynie został doprecyzowany w 2010 r.
Ze stanowiskiem skarżących nie można się jednak zgodzić.
Wprawdzie ustawa z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną istotnie nie określa, jak akcentuje to autor skargi kasacyjnej, szczegółowych warunków formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne a jedynym warunkiem formalnym, wymienionym wprost w ustawie, jest konieczność złożenia wniosku w terminie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r., ale nie można z tego faktu wyciągać wniosku, że nie obowiązują w tej materii żadne reguły. Kwestia wymogów, jakim podlega wniosek i jego treść, jest bowiem – co do zasady – materią procesową. Zatem, w sytuacji braku szczególnych wymagań przewidzianych przez prawo materialne, zastosowanie znajdują przepisy procedury administracyjne.
Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Treść żądania wyznacza przy tym przedmiot sprawy. Organ administracji publicznej jest wprawdzie zobowiązany do zwrócenia się do strony o sprecyzowanie jej żądania, ale jedynie w przypadku wątpliwości, co do przedmiotu postępowania. Nie może natomiast ani sam modyfikować żądania strony, ani występować do niej w tym celu.
Skoro zatem w piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r. Z. B. i D. P. wystąpiły o przyznanie im odszkodowania za nieruchomość stanowiącą, skonkretyzowane we wniosku, działki gruntu które były oznaczone numerami: [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2 i [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2, zajętą pod ulicę S. (a który to wniosek został pozytywnie uwzględniony), to nie sposób przyjąć, że organ mógł mieć w takiej sytuacji wątpliwości, co do treści żądania wnioskodawczyń. Ograniczenie żądania należnych praw przez stronę jest bowiem prawnie dopuszczalne.
Odnosząc się zaś do zarzutów kasacyjnych nie można zaś w tym przypadku mówić o jakimkolwiek naruszeniu art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten bowiem dotyczy jedynie braków formalnych pisma, których wystąpienie zobowiązuje go do wezwania strony, do usunięcia tych braków - pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, a nie do sprecyzowania stanowiska.
Nadmienić też trzeba, że strona może oczywiście w toku postępowania zmieniać swoje stanowisko i modyfikować wniosek (pod warunkiem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej), ale czynności te muszą występować w tym samym postępowaniu.
W rozpoznawanej natomiast sprawie zgłoszenie żądania ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki o numerach: [...] w obrębie [...] i [...] w obrębie [...] zostało zgłoszone podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzanej w zupełnie innym postępowaniu administracyjnym, niż postępowanie prowadzone na wniosek z dnia [...] grudnia 2003 r.
Odnosząc się zaś do treści pisma skarżących z dnia [...] kwietnia 2010 r., na które zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, należy również zauważyć, że w piśmie tym, jego autorki nadal domagały się przyznania im odszkodowania jedynie za dwie działki, z tą tylko różnicą, że zmieniły ich numerację. W piśmie tym zainteresowane stwierdziły bowiem (cyt.): " Jeszcze raz podkreślamy, że byłyśmy przekonane, że we wniosku o odszkodowanie podajemy dwa właściwe numery, bo przecież jesteśmy właścicielkami dwóch działek (...) zamiast podać numery działek [...] i [...] podałyśmy [...] i [...]". Zatem chociaż skarżące w rzeczywistości posiadały udziały we wszystkich czterech działkach, we wspomnianym piśmie nadal domagały się jedynie odszkodowania za dwie działki.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że nie sposób przyjąć, iż obie skarżące nie były świadome o przysługiwaniu im tytułu prawnego do określonego gruntu. Ponadto, przeczy temu zarówno treść ich pisma z dnia [....] grudnia 2010 r. skierowanego do Starostwa L., w którym dokładnie przedstawiono historię dotycząca sprzedaży w 1993 r. małżonkom S. przez rodzinę B. udziału we współwłasności części gruntu oraz jego podziałów, a także fakt zawarcia w dniu [...] grudnia 2001 r. przez m. in. Z. B. i D. P. (z domu B.) notarialnej umowy dotyczącej częściowego działu spadku i zniesienia współwłasności dotyczącej części spornej nieruchomości.
Powyższe wskazują, że przed złożeniem wniosku w 2003 r. obie skarżące regulowały kwestie, (mówiąc ogólnie) związane z prawem do spornej nieruchomości a zatem problematyka dotycząca ich praw do gruntu była im znana. Składając zaś wspomniany wniosek w terminie ustawowym, skarżące dowiodły, że znana im była treść przepisów art. 73 ust. 1- 4 ustawy – Przepisy reformujące administracje publiczną. Niedokładne zatem przytoczenie przez Starostę L. pełnej treści art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, w skierowanym do skarżących zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2004 r. o wszczęciu postępowania z wniosku J. S. w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt nr ew. [...], nie stanowiło więc ani naruszenia prawa, ani nie świadczyło o wprowadzeniu skarżących w błąd. Starosta L. w w/w piśmie przytoczył bowiem wszystkie podstawy prawne, na podstawie których powyższe postępowanie było prowadzone, a skoro skarżące rok wcześniej same wystąpiły ze stosownym wnioskiem, to okoliczność ta ewidentnie dowodziła, że znana im była cała treść wspomnianego wyżej przepisu.
Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. nie był uzasadniony.
Niezasadnym był także zarzut obrazy prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten bowiem przewiduje termin na złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania, który ma charakter terminu zawitego. Po jego upływie – jak prawidłowo stwierdził to Sąd Wojewódzki – roszczenie wygasa. Ponieważ złożony przez Z. B. i D. P. w 2010 r. wniosek – jak wyżej to wyjaśniono – stanowił odrębne, nowe żądanie to tym samym, nie mógł już wywrzeć jakiegokolwiek skutku prawnego.
Biorąc powyższe pod uwagę - z mocy art. 184 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.