Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 384/09 po rozpoznaniu skargi G. L. wymierzył Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr (...) w P. grzywnę w kwocie 3.000 zł złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt IV SAB/Po 27/07.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że powołanym wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę G. L. na bezczynność organów administracji i zobowiązał: Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w P. do rozpatrzenia wniosku G. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. o wydanie dokumentów kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej nr (...) w P. w maju 1998 r. na zlecenie MEN oraz dokumentacji, na podstawie której kontrolę tę przeprowadzono oraz Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w P. do rozpatrzenia wniosku G. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. o wydanie dokumentów, które były przedmiotem kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej nr (...) w P. w maju 1998 r. na zlecenie MEN w zakresie dotyczącym skarżącej - w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem. Skargi kasacyjne Wielkopolskiego Kuratora Oświaty i Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w P. zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1358/08.
Odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 13 maja 2009 r., a Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr (...) w P. pozostawiony w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.
Pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. G. L. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2008 r. przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w P. W skardze zawarła żądanie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku na podstawie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę G. L. wysłano do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w P. w dniu 8 czerwca 2009 r.
Natomiast pismem z dnia 4 czerwca 2009 r. skarżąca wezwała Dyrektora Szkoły do wykonania wyroku z dnia 30 lipca 2008 r.
Sąd ustalił, że po 30 lipca 2008 r., strony postępowania prowadziły korespondencję dotyczącą jego wykonania, która została dołączona do akt. Pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. W dniu 15 czerwca 2009 r. strony podpisały dokument (protokół), w którym potwierdzono, że skarżąca otrzymała do wglądu w Szkole Podstawowej nr (...) wymienione w tym piśmie dokumenty, które były przedmiotem kontroli prowadzonej przez kuratorium oświaty na zlecenie MEN, w zakresie dotyczącym skarżącej. W piśmie skierowanym do organu w tym samym dniu, tj. 15 maja 2009 r., skarżąca podtrzymała żądanie wykonania wyroku i udostępnienia dokumentów; zdaniem skarżącej, Szkoła nie przedstawiła jej dokumentów z kontroli w 1998 r. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu domagał się wymierzenia Dyrektorowi Szkoły grzywny wysokości 10-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z tytułu niewykonania wyroku z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt IV SAB/Po 27/07.
Pełnomocnik domagał się także zasądzenia kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, oraz zwrotu pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu twierdził, że pomimo uprawomocnienia się powyższego wyroku i wezwania organu do wydania dokumentacji, żądane dokumenty nie zostały wydane.
Dyrektor Szkoły Podstawowej nr (...) w P. wniósł o oddalenie skargi G.L. Organ zaprzeczył, że nie wykonał wyroku Sądu z dnia 30 lipca 2008 r. i stwierdził, że starał się najlepiej jak potrafił, bez zbędnej zwłoki wykonać wyrok. Organ wymienił kolejno pisma, jakie kierował do skarżącej celem wykonania obowiązku wynikającego z wyroku Sądu. W przeświadczeniu organu, wyrok z dnia 30 lipca 2008 r. został wykonany, gdyż udostępniono stronie wszystkie dokumenty, które były przedmiotem kontroli w 1998 r. i są w posiadaniu Szkoły, zaś opóźnienie w jego wykonaniu wynikło z braku reakcji strony skarżącej po dniu 4 marca 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekając o wymierzeniu organowi grzywny wskazał, że spełnione zostały przesłanki z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej "P.p.s.a., które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku Sądu z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. Wezwanie to nastąpiło już po doręczeniu stronom postępowania, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. I OSK 1358/08. Jak wynika z notatki służbowej, odpis wyroku NSA doręczono pełnomocnikowi organu ze skutkiem na dzień 28 maja 2009 r. Stąd też wyznaczony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2008 r. 14-dniowy termin na wykonanie wyroku upływał z dniem 11 czerwca 2009 r. Analiza wskazywanych przez Dyrektora Szkoły dokumentów udostępnionych skarżącej, prowadzi do wniosku, że nie stanowią one załatwienia wniosku w zakresie określonym w wyroku Sądu z dnia 30 lipca 2008 r. Nie udostępniono skarżącej dokumentacji poprzedzającej kontrolę, czyli tych dokumentów, które kontrolę tę wywołały.
W piśmie z dnia 4 czerwca 2009 r. skarżąca wyraźnie domagała się udostępnienia korespondencji Dyrektora Szkoły z Kuratorium Oświaty dotyczącej kontroli w 1998 r., a nadto książki kontroli z wpisami kontroli z 1998 r. odnośnie celu kontroli. Nie udostępniono skarżącej również pisemnych wyjaśnień Dyrektora Szkoły, do sporządzenia których Dyrektor zobowiązany został zarządzeniem Wizytatora M. S.. Nie udostępniono skarżącej korespondencji ze związkami zawodowymi "Solidarność" i uzgodnień poczynionych w trakcie rozmów na terenie Szkoły Podstawowej nr (...) przed zwolnieniem skarżącej z pracy.
Sąd podkreślił, że udostępnienie informacji obejmuje także informację o nieposiadaniu żądanych dokumentów oraz wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Skoro zatem organ nie wykonał wyroku z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt IV SAB/Po 27/07, to zaistniały przesłanki wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Wymierzając grzywnę w wysokości 3000 zł Sąd uznał, że stanowi ona sankcję adekwatną do stopnia zaniedbania organu. Wysokość grzywny Sąd określił zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. w oparciu o komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2008 r. (M.P. Nr 9, poz. 112), które wyniosło 2.943,88 zł. Orzeczona grzywna mieści się w dolnym przedziale jej wysokości, jednak nie ma charakteru symbolicznego, ale wymiar odpowiadający rozmiarom naruszenia prawa przez organ.
Sąd zastrzegł równocześnie, że wymierzona grzywna nie jest sankcją za postawę organu w okresie od 1998 roku do dnia orzekania w niniejszej sprawie, jak zdaje się to pojmować skarżąca i jej pełnomocnik, lecz reakcją na brak odpowiedniego działania organu po wydaniu prawomocnego wyroku.
Dyrektor Szkoły Podstawowej nr (...) w P., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r.
Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie organ zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanego orzeczenia przez przyjęcie, iż doszło w sprawie do bezczynności organu i niewykonania z jego winy wyroku Sądu z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt IV SAB /Po 27/07. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1358/08 nie został doręczony Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr (...), bowiem jego pełnomocnik zmarł w czasie, gdy korespondencja w tej sprawie była do niego awizowana i pozostawiona następnie w aktach. Organ w ramach swoich możliwości technicznych i archiwizacyjnych, bez zbędnej zwłoki starał się wykonać powyższy wyrok. Potwierdza to prowadzona i zgromadzona w aktach sprawy korespondencja między stronami. Skarżąca miała w sposób jednoznaczny określić, o jakie dokumenty z kontroli kuratoryjnej mającej miejsce ponad 10 lat temu chodzi, jaki ma być sposób i forma zapoznania oraz czy oczekuje oryginałów, czy też kserokopii wnioskowanej dokumentacji. W tym zakresie również organ prowadził szeroko zakrojoną, pisemną wymianę stanowisk. Pisma kierowane do strony pozostawały bez jasnej odpowiedzi.
Organ skierował nawet do tutejszego Sądu Administracyjnego pismo, że sam już wysłał zainteresowanej stronie kopie dokumentów, odbyło się też spotkanie protokolarne z udziałem G. L. w siedzibie Szkoły Podstawowej oraz dokonano pełnego wglądu do posiadanych dokumentów kontroli. Organ wcześniej nie miał do czynienia z podobnymi sytuacjami procesowymi. Zaznaczono, że G. L. sama dezinformowała organ w trakcie tego postępowania twierdząc, że żąda okazania "tych dokumentów o jakich wie tylko sam organ". Z uwagi na kilka spraw sądowych G. L. z organem wiele dokumentów było w ciągłym obiegu. Zaznaczono, że z kontroli z 1998 r. nie udostępniono skarżącej dokumentacji poprzedzającej kontrolę, czyli dokumentów, które kontrolę tę wywołały w szkole podstawowej oraz pisemnych wyjaśnień dyrektora. Organ stoi na stanowisku, że bezprzedmiotowe byłoby analizowanie też korespondencji w tym przypadku ze związkami zawodowymi, mając na uwadze treść poprzedniego, wydanego orzeczenia w sprawie.
Załączona do akt korespondencja wskazuje, że organ miał cały czas intencje, aby zakończyć sprawę zgodnie z obowiązującymi normami i zasadami prawa, natomiast oczekiwania G.L. wykraczały poza schemat przewidziany do rozwiązania tego typu spraw, z uwzględnieniem kryteriów opisywanych powyżej w skardze. Natomiast orzeczona grzywna w sprawie, jest zbyt dotkliwa i nie stanowi adekwatnej sankcji do stopnia hipotecznego zaniedbania tegoż organu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. L. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na jej rzecz zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Powinna odpowiadać wymogom formalnym przewidzianym dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 P.p.s.a.), a ponadto spełniać wymogi materialne określone dla skargi kasacyjnej w art. 176 P.p.s.a. Wśród tych warunków materialnych, konstytuujących skargę kasacyjną, najważniejsze znaczenie ma przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który - zdaniem skarżącego kasacyjnie - został naruszony. Konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Polega to na wskazaniu, jaki konkretny przepis (przez oznaczenie go numerem jednostki systematycznej aktu normatywnego) został naruszony przez orzekający sąd i na czym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - to naruszenie polegało oraz w przypadku zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania uprawdopodobnienie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (postanowienie NSA z 15 marca 2004 r., FSK 258/04, (Prz. Podat. 2004, nr 7, poz. 53).
Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest niezbędne dla wyznaczenia granic skargi kasacyjnej, w ramach których podlega ona rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie konstruować podstawy kasacyjne, by uzupełnić braki skargi kasacyjnej. Sąd nie może też domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie weryfikacji rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Braki skargi w tym zakresie powodują jej odrzucenie, albowiem uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie tego środka prawnego.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr (...) w P. nie spełnia opisanych wyżej wymagań, ponieważ nie przytoczono w niej żadnych podstaw kasacyjnych. Nie stanowi podstawy kasacyjnej ogólnikowy zarzut sformułowany jako "błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanego orzeczenia przez przyjęcie, iż doszło w sprawie do bezczynności organu i niewykonania z jego winy wyroku Sądu z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt IV SAB /Po 27/07.".
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę kasacyjną za niedopuszczalną, wobec czego na podstawie art. 180 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.