Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 676/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. (dalej: skarżąca; funkcjonariusz) na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej: Dyrektor IAS w O.; Dyrektor IAS; organ) w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia – stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznał uprawnienie skarżącej do złożenia jej propozycji służby.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej "pisemnej propozycji zatrudnienia (a więc wydanie aktu)" było jedynie "skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej". Sąd uznał, że działanie to było czynnością z zakresu administracji publicznej, objętej dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). W tym względzie stwierdził, że nie może przy tym budzić wątpliwości, iż czynność ta dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, skoro w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm. – dalej: PwKAS) ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.
Sąd podkreślił, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby, powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym, a to ze względu na zasady określone w art. 60 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Uznając powołane przepisy Konstytucji za źródło uprawnień skarżącej, których dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie czynność organu, Sąd wskazał je zarazem jako wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie.
W konsekwencji Sąd uznał, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi lecz administracyjnymi, a dopuszczalność kontroli sądowej występowałaby także wówczas, gdyby przyjąć, że przedstawiona propozycja pracy stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnił przy tym, że przyjęcie powyższego stanowiska ma na celu realizację konstytucyjnego prawa do sądu, którego podstawy tworzy art. 45 ust. 1 łączenie z art. 2 i art. 77 Konstytucji.
Zdaniem Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia także pozostałe warunki formalne skutecznego jej wniesienia, wynikające z art. art. 52 § 2 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., gdyż została poprzedzona w dniu 13 czerwca 2017 r. wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, który udzielił stronie odpowiedzi w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 24 lipca 2017 r.
W uzasadnieniu merytorycznego rozstrzygnięcia o zasadności skargi Sąd podkreślił, że "powziął wątpliwość co do legalności prawa", na podstawie którego organ podjął zaskarżoną czynność i podkreślił, że wykładnia gramatyczna art. 165 ust. 7 PwKAS, powołanego przez organ "jako podstawa prawna złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w KAS [Krajowej Administracji Skarbowej]", nie jest wystarczająca do prawidłowego odkodowania znaczenia norm prawnych zawartych w tym przepisie. Jeszcze raz zaznaczając, że złożenie tej propozycji było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej, Sąd wyjaśnił, że czynność ta przebiegała zaś w dwóch stadiach: w stadium pierwszym organ ocenił zasadność "pozostawienia skarżącej w strukturach KAS", natomiast w drugim stadium "rozstrzygnął o stosunku (pracy, czy służby), jaki zostanie nawiązany ze skarżącą".
Zdaniem Sądu, nie ulega też wątpliwości, że "dokonując oceny zasadności pozostawienia danej osoby w strukturze KAS", a więc w stadium pierwszym omawianej czynności organ "uwzględnia zadania KAS uregulowane w art. 2 ustawy o KAS". Pracownicy i funkcjonariusze tworzą bowiem aparat pomocniczy organów KAS, bez którego nie byłaby możliwa realizacja tych zadań. Zdaniem Sądu, tego właśnie stadium omawianej czynności dotyczą kryteria określone w art. 165 ust. 7 PwKAS, to jest "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania", gdyż przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest bowiem dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby (zarówno pracownika, jak i funkcjonariusza) do realizacji zadań w KAS. Sąd podniósł zarazem, że powyższego wniosku nie zmieni też przyjęcie, że propozycja pracy złożona skarżącej stanowi akt z zakresu administracji publicznej.
Wskazując na to, że w analizowanym przepisie nie zawarto żadnych konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w stadium drugim omawianej czynności, w którym rozstrzygnął o nawiązaniu ze skarżącym stosunku pracy, a nie stosunku służby, Sąd uznał, że w tym zakresie zachodzi pominięcie ustawodawcze, co implikuje konieczność rozważenia przez sąd administracyjny, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną, gdyż kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy.
WSA w Olsztynie w takich warunkach uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 PwKAS w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji, gdyż tylko w taki sposób możliwe było w niniejszej sprawie wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku. Sąd uznał, że przepis art. 60 Konstytucji, zawierający gwarancje związane z równym dostępem do służby publicznej, znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę z państwem, czy organem państwa – w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę.
Istnienie tych gwarancji Sąd motywował również koniecznością respektowania zasady zaufania do państwa jako pracodawcy osób pełniących służbę (art. 2 Konstytucji), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji). Wobec tego przyjął, że kryteria zwalniania ze służby, bez względu na formę, w jakiej następuje to zwolnienie, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy publicznej. Sąd uznał, że takie kryteria nie wystąpiły w niniejszej sprawie, gdyż organ sformułował w istocie tylko jeden argument, z powodu którego złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia, a nie propozycję służby. W tym względzie Sąd podniósł, że z pisma organu z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że u podstaw podjęcia przez organ zaskarżonej czynności legło przekonanie tego organu, że w art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki.
Zdaniem Sądu, takie podejście niewątpliwie nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie może skutkować przerwaniem stosunku służby, a pismo to, nie będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie może być jednak podstawą do kształtowania sytuacji prawnej skarżącej. Ponadto Sąd zauważył, że "organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Izby, pozostających w pionie mundurowym", a takie działanie organu nie może być uznane za uprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy. W tym względzie Sąd podkreślił, że skarżąca posiada wykształcenie wyższe licencjackie, które uzyskała na kierunku pedagogika, a w okresie pełnienia służby skarżąca odbyła liczne szkolenia podnoszące jej kwalifikacje zawodowe. była także wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków, wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych, uzyskiwała także pozytywne oceny okresowe.
Uwzględniając tak przedstawione okoliczności prawne i faktyczne sprawy, Sąd wojewódzki z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia – skutkiem przyjęcia której, jak i skutkiem jej odrzucenia jest ustanie stosunku służbowego – stwierdził, że "zaskarżony akt podlega uchyleniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.)". Ponadto wyjaśnił, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało opowiedzieć się za trwałością stosunku służby i obok stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., uznać uprawnienie skarżącej do złożenia jej propozycji służby.
Sąd wyjaśnił również, że dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 2 wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w rozpoznawanej sprawie, bez uznania uprawnienia, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor IAS w O., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie zaś o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu orzeczeniu Dyrektor IAS zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm.) naruszenie:
- I. przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1, art. 2 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez przyjęcie, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KSA) stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w związku z tym należy ją kwalifikować jako sprawę podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej – co też skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem I instancji;
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej stwierdzeniem bezskuteczności czynności Dyrektora IAS w O. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i uznaniem uprawnienia skarżącej do złożenia jej propozycji służby, a wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, że przedstawiając propozycję nowych warunków zatrudnienia, nie zaś propozycję, służby Dyrektor IAS w O.:
- a) działał na podstawie regulacji prawnej z art. 165 ust. 7 PwKAS, stanowiącej tzw. "zaniechanie ustawodawcze", co implikowało konieczność bezpośredniego zastosowania przez WSA w Olsztynie przepisów Konstytucji w celu wypełnienia luki prawnej istniejącej w tym przepisie treścią normatywną zgodną z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji,
- b) zaniechał jakiejkolwiek oceny przydatności K. B. do pełnienia służby w "jednostkach organizacyjnych Izby pozostających w pionie mundurowym", a przedstawienie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nastąpiło bez zastosowania obiektywnych przesłanek i miało charakter arbitralny;
- II. prawa materialnego:
- 1. art. 188 pkt 1 i art. 193 Konstytucji w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że art. 165 ust. 7 PwKAS stanowi tzw. "zaniechanie ustawodawcze", nie zaś "pominięcie ustawodawcze", wskutek czego art. 165 ust. 7 PwKAS nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, a sąd administracyjny jest uprawniony do odstąpienia od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunatu z pytaniem prawnym, w sytuacji kwestionowania zgodności art. 165 ust. 7 z Konstytucją;
- 2. art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że art. 165 ust. 7 PwKAS w zakresie, w jakim pozwala na przedstawienie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, nie ustanawia obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie propozycji zatrudnienia i ma charakter arbitralny;
- 3. art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę zastosowania tego przepisu w wyniku stwierdzenia przez WSA w Olsztynie, że niemożliwe jest zastosowanie w sprawie normy art. 165 ust. 7 PwKAS niezgodnej z Konstytucją.
Przy tak skonstruowanych zarzutach zgłoszonych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, odrębnie umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Dyrektor IAS wniósł o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 2) uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi na czynność organu, ewentualnie zaś 3) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub 4) uchylenie w całości wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpatrzenie sprawy i oddalenie skargi na czynność organu. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K. B. (skarżącego funkcjonariusza), kwestionując argumentację organu, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od organu kosztów postępowania, "w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje". Ponadto strona skarżąca w kolejnym piśmie procesowym, nie zgadzając się z wnioskami poniżej opisanej uchwały, wniosła o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały dotyczącej kwestii, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia uchwały wyjaśniającej siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, dotyczącej kwestii regulowanych przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 uKAS.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej również: NSA; Sąd kasacyjny), prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze zaś pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a jednym z nich jest niedopuszczalność drogi sądowej (pkt 1).
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Olsztynie okazały się trafne.
W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawie ze skargi wniesionej na "czynność, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej", której skutkiem było złożenie funkcjonariuszowi przez Dyrektora IAS w O. "pisemnej propozycji zatrudnienia (a więc wydanie aktu)" z [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w O. Sąd uznał takie działanie organu za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Dla prawidłowego zakwalifikowania charakteru przypisanego przez Sąd wojewódzki Dyrektorowi IAS w O. "działania organu poprzedzającego złożenie (...) pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia", podjętego na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS w stosunku do K. B., należało mieć na uwadze wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego zawarte w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również uwzględnić specyfikę (przedmiot i sposób regulacji) wyżej wskazanych przepisów wprowadzających.
W wyniku rozstrzygnięcia, czy propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, można było stanowczo przesądzić o dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wprawdzie przeprowadził analizę w tym względzie, jednak nie tylko w sposób sztuczny zrekonstruował po stronie organu podjęcie czynności poprzedzającej złożenie funkcjonariuszowi "pisemnej propozycji zatrudnienia (a więc wydanie aktu)", ale i końcowo błędnie uznał, że tego rodzaju uprzednia czynność organu, której skutkiem była pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Idąc dalej, Sąd kasacyjny podkreśla, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.
Zarazem Sąd kasacyjny wyjaśnia, że nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej (pełnomocnika funkcjonariusza) o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o podjęcie uchwały dotyczącej kwestii, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia powyżej przywołanej uchwały wyjaśniającej siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. Ogólna moc wiążąca uchwały (także konkretnej), ustanowiona w art. 269 § 1 p.p.s.a., wyraża się w tym, że żaden skład orzekający (jakiegokolwiek sądu administracyjnego) nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Jedyną możliwość odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający tego stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym (por. np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I FSK 1379/08, dostępny jw.).
Sąd kasacyjny w niniejszym składzie nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania uchwały NSA z dnia 1 lipca 2019 r., która wyjaśnia przedstawione zagadnienie dotyczące skutku prawnego wskazanego w przepisie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Strona skarżąca (funkcjonariusz) nie podważył charakteru czynności związanych z przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy na gruncie przepisów art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS, jako czynności dwustronnych (o charakterze konsensualnym).
Wobec powyższego, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję.
Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy do przyjęcia, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przedstawiona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej – i przyjęta przez niego – propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej lub działanie poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, czy innymi słowy – jak to określił Sąd I instancji – "podjęta uprzednio przez organ czynność, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej".
Mając na uwadze treść powołanej uchwały o sygn. akt I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd wojewódzki w sposób nieprawidłowy przyjął, iż zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, a działanie poprzedzające wydanie tego aktu stanowi czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest zaś następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w PwKAS, zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, która w istocie jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, a przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, tj. gdy funkcjonariusz przyjmie złożoną mu propozycję zatrudnienia.
W związku z faktem, że w niniejszej sprawie organ, działając zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS, w terminie do [...] maja 2017 r. przedstawił skarżącej ofertę-propozycję pracy, która została następnie przez nią przyjęta, stwierdzić należało, że doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Sąd I instancji, podobnie jak skarżąca, błędnie zaś uznał propozycję zatrudnienia złożoną funkcjonariuszowi [...] maja 2017 r. za akt z zakresu administracji publicznej. Podkreślić raz jeszcze należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Stąd też nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.
Jest przy tym rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i propozycja ta została przyjęta to zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, zaś wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.
Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, albowiem nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają z mocy prawa bezpośrednio poddane ukształtowaniu albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 PwKAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust.
1) albo o odmowie przyjęcia, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Ponadto, o ile można by przyjąć, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa, albowiem zmierza ona do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie ma zatem podstaw do zatem twierdzenia, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – jak już wskazano – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). Zatem czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez nią konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje jeszcze samoistnie skutków o charakterze prawno-kształtującym (zob. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 668/18, dostępne jw.).
W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) należało uznać za uzasadnione.
Wniosku powyższego w żadnym stopniu nie zmienia domniemana okoliczność przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji pracy pod przymusem prawnym lub ekonomicznym (życiowym). Jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to – niezależnie od motywacji związanej z przyjęciem takiej propozycji (np. związanej z podnoszonym przez funkcjonariuszy argumentem o przymusie prawnym i ekonomicznym) – jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza. Wobec tego skarga kwestionująca działanie organu związane ze złożeniem propozycji zatrudnienia podlegać musi odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 583/18, dostępne jw.).
Wobec tego Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego też należało na podstawie powołanego przepisu w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. orzec, jak w punkcie 1 sentencji.
Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów