Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 grudnia 2021 r., II SA/Lu 760/21, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 27 sierpnia 2021 r. nr SKO.41/2780/OS/2021 utrzymującą w mocy decyzję z 6 lipca 2021 r. nr GOPS-SP.5211.3/07/2021.GM wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Jabłonna przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Jabłonnej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego w postaci:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej: u.ś.r.) przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącą kasacyjnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości określonej ustawowo, podczas gdy zgodnie z wyrokiem TK z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, przepis art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) został uznany za częściowo niezgodny z Konstytucją RP, a więc okoliczność posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może być uznawana za przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym stanowić podstawy uznania, iż skarżącej kasacyjnie rzeczone świadczenie w wysokości określonej art. 17 ust. 3 u.ś.r. nie przysługuje;
- 2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 95 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504; dalej: u.e.r.f.u.s.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy istnieje możliwość rozstrzygnięcia problematyki zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w drodze analogii do przepisów regulujących enumeratywne przypadki zbiegu świadczeń wynikających z poszczególnych ustaw, podczas gdy prawidłowe rozumienie tychże przepisów nie uprawnia do poczynienia takich wniosków;
- 3. art. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w gestii sądów administracyjnych pozostaje wypełnianie luki legislacyjnej, która dotyczy zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy, podczas gdy zgodnie z obowiązującą zasadą trójpodziału władzy to rolą ustawodawcy jest tworzenie przepisów prawa, zaś wobec nieistnienia przepisu prawa, z którego wynikałaby konieczność dokonania wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w I instancji wykroczył poza granice swoich kompetencji wynikających z przepisów ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz wskazanych powyżej przepisów Konstytucji RP, jak również przepisów u.ś.r.;
- 4. art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 lit. c) Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawiają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna, systemowa i celowościowa powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż obowiązkiem władz publicznych jest udzielanie pomocy w zabezpieczaniu egzystencji i pokrywaniu wydatków związanych z niepełnosprawnością na podstawie obowiązujących przepisów ustaw;
- II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy winna ona być uwzględniona z uwagi na fakt, że skarżącej kasacyjnie, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 2 września 2020 r., znak: SKO.41/2552/OS/2020, przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne przy jednocześnie ustalonym prawie do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, podczas gdy w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 września 2021 r. znak: SKO.41/2780/OS/2021 odmówiło skarżącej przyznania świadczenia przy jednocześnie ustalonym prawie do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zmienność rozstrzygnięć w analogicznych stanach faktycznych i prawnych świadczy o naruszeniu obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, godzi w zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jak również naruszeniu obowiązku stania na straży praworządności, które to naruszenia w ocenie skarżącej miały istotny wpływ na wynik postępowania;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, która to wadliwość przejawia się w pominięciu w treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazania przez tenże sąd w sposób prawidłowy podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz zwięzłego wyjaśnienia przebiegu procesu wykładni "prokonstytucyjnej" i zasad konstytucyjnych, na których Sąd opierał się rozpatrując sprawę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnia postawione zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.
Prowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie zgłoszonych zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennie niż wojewódzki sąd administracyjny, nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a w szczególności nie może z urzędu podnosić i uwzględniać okoliczności, które nie zostały objęte zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie strony formułować zarzutów, których zgłoszenie ograniczone jest terminem do wniesienia skargi kasacyjnej, a samo jej sporządzenie objęte jest przymusem adwokacko-radcowskim. Skarga kasacyjna jest w efekcie wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, jakkolwiek bardzo obszerna i oparta na zarzutach sięgających również norm Konstytucji oraz umów międzynarodowych, pomija jedną zasadniczą dla sprawy okoliczność, wyraźnie wyartykułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji uznał mianowicie, że w sprawie ma miejsce związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 25 lutego 2021 r., II SA/Lu 805/20, a dotyczącą właśnie kwestii dokonania przez skarżącą wyboru świadczenia. Sąd I instancji wprost powołał się na przepis art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że stanowisko dotyczące tej kwestii zawarte w wyroku jest wiążące zarówno dla orzekających w sprawie organów, jak i dla orzekającego sądu. Wyrok, który został przez Sąd I instancji uznany za wiążący na zasadzie art. 153 p.p.s.a. został wydany na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, stanowisko Sądu I instancji dotyczące skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 2/17, jak i wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest powieleniem stanowiska zawartego w wyroku uznanym za wiążący w sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji wprost stwierdził, że nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im. Mimo takiej argumentacji podanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie (w połączeniu np. z art. 64e p.p.s.a.), nakierowanego na obalenie stanowiska Sądu I instancji o związaniu oceną prawną.
Bez takiego zarzutu podważenie stanowiska Sądu I instancji nie jest natomiast możliwe. Stanowisko to nie jest bowiem pochodną własnych ocen i wykładni przyjętej przez Sąd I instancji, lecz wynika z uznania związania oceną prawną wyrażoną w innym prawomocnym wyroku. Tylko obalenie tej tezy o istnieniu takiego związania mogłoby otworzyć drogę do podważenia zaskarżonego wyroku.
W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie dokonywał samodzielnie wykładni objętych zarzutami przepisów prawa materialnego, uznając się związany wykładnią, w tym oceną skutków wyroku SK 2/17, zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie II SA/Lu 805/20. Analogicznie w odniesieniu do kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, Sąd I instancji powielił ocenę wyrażoną w tym wyroku, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez wnioskodawczynię wyboru korzystniejszego świadczenia. Skoro stanowisko Sądu I instancji jest pochodną stanowiska wyrażonego w wyroku uznanym za wiążący w sprawie, to podważenie tego stanowiska nie jest możliwe bez jednoczesnego podważenia tezy o wiążącym charakterze ocen prawnych zawartych w wyroku II SA/Lu 805/20. W tych okolicznościach, wobec braku zarzutu pod adresem art. 153 p.p.s.a., nie ma znaczenia dla sprawy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skargi kasacyjnej dotyczące tego, iż wyrok TK o sygn. SK 2/17 usuwa w stosunku do osób uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Nie mogły też odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zasady z art. 6, 7 czy 8 (w szczególności z art. 8 § 2) k.p.a. nie mogą obalić czy przełamać związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku wiążącym w sprawie.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ze względu na uzasadnienie zarzutu, znaczenie dla sprawy ma norma zawarta w zdaniu pierwszym tego przepisu, dotycząca elementów, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku Sądu I instancji.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ze względu natomiast na powołanie się na art. 153 p.p.s.a., Sąd I instancji zwolniony był od przedstawienia przebiegu procesu wykładni prawa materialnego, w tym zakresie wystarczające jest powołanie się na stanowisko uznane za wiążącą ocenę prawną. Okoliczności faktyczne związane z charakterem pobieranej przez skarżącą renty nie były natomiast w sprawie przedmiotem kontrowersji, stanowisko Sądu I instancji nie jest bynajmniej pochodną uznania, że skarżąca pobiera inne świadczenie, niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ta okoliczność nie była kwestionowana.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.