Wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 74/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. oraz [...] [...] [...] [...] sp. j. z siedzibą w [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 815/18

Skład

Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska przewodniczący
Sędzia NSA Maciej Dybowski
Sędzia del. WSA Jakub Zieliński sprawozdawca

Sprawa

w sprawie ze skargi M. J. oraz [...] [...] [...] [...] sp. j. z siedzibą w [...] w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 815/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi M. J. oraz [...] [...] [...] [...] sp. j. z siedzibą w [...] (dalej również: skarżący; skarżący kasacyjnie) w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] [...] (dalej również: organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...]: 1) wymierzył Prezydentowi [...] [...] grzywnę w wysokości [...] zł;

2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. oddalił skargę w pozostałej części. Ponadto zasądził od Prezydenta [...] [...] solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez Sąd I instancji.

W wyroku z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] WSA w [...] zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2010 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] [...], oznaczoną hipotecznie jako [...] [...] [...], nr rej. hip. [...] – w terminie [...] miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

M. J. i [...] [...] [...] [...] sp. j. z siedzibą w [...] wystąpili do WSA w Warszawie ze skargą z dnia [...] marca 2018 r. o wymierzenie Prezydentowi [...] [...] grzywny w związku z niewykonaniem powyższego wyroku, pomimo wystosowania przez skarżących do organu wezwania do jego wykonania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji, czy w sprawie przedmiotowej nieruchomości nie występują okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji oraz bardzo dużą liczbę spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszej sprawy w terminie określonym w wyroku z dnia [...] lutego 2016 r. Organ dodał, że waga tych spraw, stopień skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie.

WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, uznał zasadność skargi i wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...], zobowiązał Prezydenta [...] [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość w terminie [...] miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Za bezsporne Sąd uznał, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w [...] wpłynęły do organu w dniu [...] listopada 2017 r. Sąd uznał ponadto, że niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent [...] [...] nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku WSA w [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] [stwierdzającego bezczynność organu w załatwieniu wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] wraz z aktami sprawy, Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Sąd ocenił, że wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w takiej wysokości, gdyż jest adekwatna do wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd w wyroku z dnia [...] lutego 2016 r. Zarazem stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.), gdyż organ wprawdzie nie podjął w sprawie czynności zmierzających do jej zakończenia, jednak Sądowi z urzędu znana jest liczba spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] [...], dotyczących dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] [...] oraz ich stopień skomplikowania wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło [...] lat temu. Sąd zauważył, że okoliczność ta wprawdzie nie może zwalniać organu z wykonania wyroku, ale może być brana pod uwagę przy ocenie charakteru bezprawności zachowania organu, jeśli relatywnie okres bezczynności organu (brak wykonania wyroku) nie jest zbyt długi.

Za bezzasadne Sąd uznał natomiast zawarte w skardze żądanie przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 154 § 7 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, w zakresie zastosowania tego rodzaju dodatkowej sankcji aktywność sądu uwarunkowana jest argumentacją strony skarżącej, gdyż przywołany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, co wymaga wykazania przez stronę istnienia przyczyn przyznania takiej sumy, z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Sąd stwierdził w tym względzie, że uzasadnienie skargi wskazuje jedynie na okoliczność stanu bezczynności organu, jednak strona skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji uzasadniającej zrekompensowanie jej poniesionej krzywdy z tytułu niewykonania wyroku, w tym nie wykazała jej istnienia i rozmiaru, przez co brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. W takich warunkach Sąd skargę w pozostałym zakresie oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w [...], w zakresie pkt [...], [...] i [...] tego orzeczenia, wnieśli M. J. oraz [...] [...] [...] [...] sp. j. z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a. "i w konsekwencji błędne zastosowanie i błędną ocenę, że przewlekłość postępowania administracyjnego trwającego [...] lata (licząc od decyzji wojewody z [...] r. uchylającej decyzję Prezydenta [...] z 2014 r.), podczas którego organ podejmował tyko nieliczne czynności, rzekomo nie jest rażąca";
2. art. 154 § 6 p.p.s.a. przez jego "częściowo niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie przez Sąd opieszałemu organowi grzywny w wysokości nieadekwatnej zarówno do znacznej wartości ekonomicznej sprawy, jak i do kilkuletniego okresu zwłoki organu";
3. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego "błędną wykładnię i błędne niezastosowanie, i w konsekwencji niezasadną odmowę przyznania skarżącemu sumy pieniężnej rekompensującej trwającą od [...] lat zwłokę organu skarżonego w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za działkę".

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w poprzednim wyroku z [...] r. sygn. [...], wydanym również w sprawie przewlekłości postępowania w tej samej sprawie, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania była już wtedy rażąca i wymierzył opieszałemu organowi grzywnę w wysokości [...] zł, a także "w wyroku »uzupełniającym« o sygn. [...]" [wydanym w wyniku wydania wyroku NSA z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt [...]] przyznał każdemu ze skarżących od organu sumę pieniężną [...] zł rekompensującą zwłokę organu. Skarżący kasacyjnie argumentowali, że "zwykle, jeśli sprawca deliktu dopuszcza się potem recydywy, to sąd wydaje surowszy wyrok niż wyrok poprzedni", natomiast zaskarżony wyrok odwrotnie – choć zapadł po kolejnym roku opieszałości organu – nie jest surowszy niż wyrok poprzedni, ale łagodniejszy – i to trojako, gdyż Sąd: a) uznał, że przewlekłość postępowania przestała już być rażąca, b) wymierzył grzywnę opieszałemu organowi w wysokości [...] zł, która jest [...] razy mniejsza niż w poprzednim wyroku ([...] zł), c) oddalił wniosek o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej rekompensującej dalszą zwłokę organu, choć w poprzednim wyroku, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej do NSA [od wyroku z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...]], przyznał skarżącym z tego tytułu po [...] zł.

Zdaniem skarżących wyrok taki, jako rażąco niekonsekwentny wobec wyroku poprzedniego, narusza powagę wymiaru sprawiedliwości. W szczególności podnieśli, że "przewlekłość, która już wcześniej była rażąca, nie może na skutek dalszej opieszałości organu przestać być rażąca", a może stać się tylko odwrotnie.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 2 i 3, a także wydanie orzeczenia reformatoryjnego (art. 188 p.p.s.a.). Ponadto skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny).

Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie zasadność wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w związku ze stwierdzoną przez Sąd I instancji bezczynnością tego organu po wyroku WSA w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...]. Z kwestii spornych pozostaje natomiast ocena, czy grzywna w wysokości [...] zł jest adekwatną reakcją na zwłokę organu, jak i czy bezczynności organu w wykonaniu wyżej wskazanego wyroku można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. Od odpowiedzi na te pytania zależy ocena zasadności żądania wyartykułowanego w skardze kasacyjnej, aby nałożyć na organ grzywnę w wyższej wysokości, "adekwatnej do znacznej wartości ekonomicznej sprawy, jak i do kilkuletniego okresu zwłoki organu" noszącej cechy rażącego naruszenia prawa, a także by przyznać skarżącym sumę pieniężną "rekompensującą trwającą od [...] lat zwłokę organu skarżonego w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za działkę".

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni i zastosowania art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że naruszenie przepisów postępowania może nastąpić kumulatywnie w obydwu tych postaciach, jednak w niniejszej spawie autor skargi nie wykazał na czym polegać miał błąd w wykładni przepisu art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., dlatego rozważać można jedynie błąd Sądu wojewódzkiego w zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego (błąd subsumcji). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził po stronie Sądu I instancji wad w zakresie subsumcji prawnej.

Ponadto, z uwagi na argumentację towarzyszącą zarzutom kasacyjnym, wyjaśnić należy, że rozpoznawana przez Sąd wojewódzki skarga nie była skargą na bezczynność Prezydenta [...] [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2010 r. o odszkodowanie za "nieruchomość dekretową" ("grunt [...]"), a skargą na niewykonanie wyroku WSA w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...]. Zatem w tym wypadku Sąd wojewódzki był obowiązany obecnie ocenić inne kwestie, aniżeli te, które oceniał poprzednio. Aktualnie Sąd badał m.in. nie tyle czas opóźnienia w rozpoznaniu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, co czas i przyczyny opóźnienia w wykonaniu wspomnianego wyżej wyroku. Wprawdzie oczywiste jest powiązanie zachodzące pomiędzy obiema, wspomnianymi wyżej kwestiami, jednakże opóźnienie w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku i opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie nie są zagadnieniami tożsamymi. W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe ma istotne znaczenie, bowiem przedmiotem rozpoznania organu jest wniosek dotyczący nieruchomości objętej dekretem z dnia 8 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Sprawa ma zatem charakter historyczny. W takich sprawach często występują skomplikowane stany faktyczne, jak i prawne. Z przedstawionych wyżej powodów nie można było w tego typu sprawie utożsamiać opóźnienia organu w rozpoznaniu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne z opóźnieniem w wykonaniu wyroku WSA w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...]. Powyższe skutkuje zaś tym, że przyjęcie przez Sąd wojewódzki w sprawie o sygnaturze akt [...], że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie musiało – jak domaga się tego autor skargi kasacyjnej – automatycznie oznaczać, że bezczynność organu w wykonaniu tego wyroku powinna być postrzegana w tych samych kategoriach. Nie stanowiło to okoliczności determinującej kształt orzeczenia wydawanego na podstawie art. 154 p.p.s.a. ani nie mogło świadczyć o podnoszonej przez stronę niekonsekwencji Sądu wojewódzkiego wobec poprzedniego wyroki i naruszeniu powagi wymiaru sprawiedliwości.

Trzeba również zauważyć, że Sąd wojewódzki nie stosował w sprawie przepisu art. 35 § 3 k.p.a. Zwłoka organu w wykonaniu wyroku WSA w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] była rozpatrywana w odniesieniu do terminu wyznaczonego w wyroku sądowym stwierdzającym bezczynność, który to termin nie jest terminem, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Terminy wyznaczone na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są termiami dodatkowymi w stosunku do terminów, w których sprawa powinna zostać załatwiona. Nie muszą to być w każdym wypadku terminy określone w przepisach regulujących postępowanie administracyjne, jakkolwiek to właśnie te terminy powinny stanowić punkt odniesienia dla sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 211/11, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdym razie, w niniejszej sprawie Sąd wojewódzki przepisu art. 35 § 3 k.p.a. naruszyć nie mógł. Z gruntu zatem zarzut w tej części nie mógł być skuteczny. Z kolei brak odpowiednio sprawnego działania, którego wymóg wynika z art. 12 § 1 k.p.a., został przez Sąd I instancji w istocie uwzględniony, skoro Sąd przypisał organowi bezczynność w wykonaniu wyżej opisanego wyroku.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd kasacyjny stwierdza, że podzielił stanowisko Sądu I instancji co do tego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność organu po wyroku z dnia [...] lutego 2016 r. polegająca na niezakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] [...], nr rej. hip. [...] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skarga kasacyjna w kolejnym zarzucie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 154 § 6 p.p.s.a. przez jego częściowo niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie grzywny w wysokości nieadekwatnej zarówno do ekonomicznej wagi sprawy, jak i długości okresu zwłoki organu w wykonaniu wyroku Sądu.

Podkreślić należy, że powyższy przepis stanowi do jakiej wysokości sąd administracyjny władny jest wymierzyć grzywnę, nie zawiera jednak przesłanek, którymi miałaby kierować się sąd, ustalając wysokość orzeczonej grzywny. Przepis ten, wespół z art. 154 § 1 p.p.s.a., nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku ani nałożenia grzywny na organ w określonej sztywno wysokości, ani też nie nakazuje w takim przypadku wzięcia pod uwagę ściśle określonych, konkretnych faktów. Ustalając wysokość grzywny, sąd wojewódzki działa zatem – z wyjątkiem górnej granicy grzywny – w ramach własnej oceny zaistniałych faktów, choć ocenę tę winien należycie uzasadnić. Powołane w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące wysokości wcześniej nałożonej grzywny w wyroku z dnia [...] lutego 2016 r. ([...] zł), jak i przyznania sumy pieniężnej ([...] zł) w wyroku "uzupełniającym" z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...] nie mogły mieć rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie. Zastosowanie środków prawnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie determinowało rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 154 p.p.s.a. Skoro zatem Sąd I instancji uwzględnił częściowo skargę i na podstawie omawianych przepisów wymierzył Prezydentowi [...] [...] grzywnę w wysokości [...] zł, to nie można uznać, że Sąd ten naruszył art. 154 § 6 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1749/15 i 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 535/19 – dostępne jw.).

Odnosząc się natomiast do zarzutu opartego na art. 154 § 7 p.p.s.a., przede wszystkim trzeba zauważyć, że i ten zarzut, podobnie jak zarzut naruszenia art. 154 § 2 p.p.s.a, został skonstruowany ze wskazaniem na obydwa rodzaje naruszenia prawa, tj. w tym wypadku "błędną wykładnię i błędne niezastosowanie" art. 154 § 7 p.p.s.a.

Błędu w interpretacji tego przepisu Sąd wojewódzki nie popełnił. Przepis ten stanowi, że uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak wynika z jego treści, zasądzenie sumy pieniężnej należy do uznania sądu i nie jest obowiązkową sankcją dla organu przy uwzględnieniu skargi na niewykonanie wyroku. Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1792/16, dostępny jw.). Zdaniem Sądu kasacyjnego, gdyby sam tylko stwierdzony fakt bezczynności organu lub przewlekłości postępowania automatycznie miał skutkować przyznaniem sumy pieniężnej, to niewątpliwie ustawodawca dałby temu wyraz poprzez wprowadzenie obowiązkowego orzekania o niej w stwierdzonych przez sąd przypadkach opieszałości organów w wykonywaniu wyroków sądu.

Warto w tym miejscu również zauważyć, że w skardze na niewykonanie wyroku wyrażono w sposób dorozumiany stanowisko, że przepis art. 154 p.p.s.a. daje możliwość orzeczenia sumy pieniężnej zamiast grzywny. W skardze wystąpiono bowiem o orzeczenie grzywny w symbolicznej kwocie [...] zł i równocześnie przyznanie "większej niż poprzednio sumy pieniężnej" rekompensującej zwłokę organu w wypłacie odszkodowania za nieruchomość – "w wysokości adekwatnej do wartości nieruchomości i długości zwłoki organu". Tymczasem przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., jest możliwe dopiero w sytuacji uwzględnienia skargi, a więc wymierzenia grzywny. Orzeczenie w tym zakresie ma zatem charakter dodatkowego rozstrzygnięcia zawartego w wyroku. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. służy zaś nie tylko zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu w wykonaniu wyroku sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Omawiany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, co wymaga do jego uwzględnienia, wykazania przez stronę występującą z wnioskiem, istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzeczeniu, ale też i istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy.

Trzeba również pamiętać, że naprawieniu szkody wywołanej niewykonaniem wyroku służy inny instrument, tj. cywilnoprawne roszczenie o odszkodowanie, którego dochodzenie określone zostało w art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do środka prawnego, o którym mowa w art. 157 § 7 p.p.s.a., aktywność sądu jest uwarunkowana argumentacją strony skarżącej, gdyż przywołany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, co wymaga wykazania przez stronę istnienia przyczyn przyznania takiej sumy, z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy (por. np. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17, dostępny jw.). Dlatego też, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie omawianego przepisu, skarżący powinni byli nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Podanie już we wniosku okoliczności rzeczywiście umożliwiających przyznanie sumy pieniężnej jest tym bardziej wskazane, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być prowadzona w trybie uproszczonym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jakkolwiek zawarto w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej, to jednak skarga poza ogólnym powołaniem się na potrzebę zrekompensowania spadkobiercom zwłoki organu w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zawiera uzasadnienia co do istnienia przyczyn dla przyznania postulowanej sumy pieniężnej z uwagi na zrekompensowanie doznanej przez stronę krzywdy. Innymi słowy, skarżący nie wykazali istnienia i rozmiaru powstałej krzywdy, będącej skutkiem niewykonania wyroku stwierdzającego bezczynność organu, co tym bardziej wskazywało na brak warunków do uwzględnienia ich wniosku.

Nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że przy stosowaniu przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. należy uwzględnić fakt "recydywy" organu, co nakazywałoby "wydanie surowszego wyroku niż wyrok poprzedni". Ze względu na brak tożsamości przedmiotowej spraw, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. i art. 154 p.p.s.a., nie jest zasadne sięganie do pojęć z zakresu karnistyki i konstruowanie obowiązku zastosowania wobec organu "surowszej sankcji". Przeciwnie, jak już to zostało wyżej wspomniane, wpływ na niezakończenie sprawy administracyjnej w terminie określonym w wyroku stwierdzającym bezczynność organu miał również niewątpliwie jej skomplikowany i "historyczny" charakter. Sąd wojewódzki zaznaczył również, że znana jest temu Sądowi z urzędu liczba spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] [...] o odszkodowania za nieruchomości objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. Okoliczności te wprawdzie nie uwalniały organu od odpowiedzialności za niewykonanie prawomocnego orzeczenia sądu, niemniej jednak musiały być uwzględnione przy nakładaniu z tego tytułu sankcji ustawowych, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. i zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu. Błędu w subsumcji prawnej po stronie Sądu zatem nie było.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zaskarżony w zakresie pkt 1-3 wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.