Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 416/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 15 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu 26 listopada 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną S. B. Decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. Wójt Gminy Ż. odmówił skarżącemu przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 15 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie spełnione są dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącego i żony w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
Zdaniem Kolegium brak jest natomiast bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną opieką nad żoną. S. B. zachorowała w lutym 2021 r. Nie sposób uznać, aby potrzeba zatrudnienia występowała u skarżącego w okresie bezpośrednio poprzedzającym zaistnienie okoliczności, pociągających za sobą konieczność sprawowania opieki nad żoną, zważywszy na fakt, że od dnia 1 lipca 2020 r. do 3 sierpnia 2020 r. pobierał on zasiłek chorobowy. Następnie skarżącemu zostało ustalone prawo do świadczenia rehabilitacyjnego na okres od dnia 4 sierpnia 2020 r. do 29 lipca 2021 r. Skarżący w okresie od 25 sierpnia 2021 r. do 20 lutego 2022 r. był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, a od 21 lutego 2022 r. posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Powyższe nie pozwala na sformułowanie konkluzji, by skarżący właśnie w okresie, kiedy składał wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nosił się z zamiarem podjęcia zatrudnienia.
Zdaniem Kolegium, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad żoną nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka świadczona przez skarżącego jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby i polega na pomocy w czynnościach dnia codziennego.
Organ II instancji stwierdził jednocześnie, że poza skarżącym S. B. posiada czworo dzieci, które także powinny niewątpliwie wspomóc ojca w opiece nad matką.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie spełnione zostały dwie przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji;
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a więc wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Natomiast skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oznacza, że ustalony stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, niekwestionowany, a tym samym nie został podważony. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem wpływa na zakres w jakim Naczelny Sąd Administracyjny może skontrolować zaskarżony wyrok. Należy bowiem mieć na uwadze, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, ale wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Z kolei sformułowana w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wymaga z jednej strony wykazania błędu w wykładni popełnionego przez organy lub Sąd I instancji, a z drugiej - wskazania, jak prawidłowo powinno się interpretować te przepisy. Błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji. Jednym słowem błędna wykładania musi dotyczyć prawa materialnego, a nie okoliczności dotyczących stanu faktycznego.
Natomiast naruszenie prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania oznacza błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Polega ono zatem na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego w podniesionej w skardze kasacyjnej formie może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, który został przyjęty jako podstawa wyrokowania, a nie na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Inaczej ujmując niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy z jego uzasadnienia wynika, że skarżący zarzuca wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego.
To odwołanie się do podstawowych reguł i zasad dotyczących formułowania zarzutów w skardze kasacyjne stało się konieczne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, co oznacza, że Sąd kasacyjny nie może wykraczać poza podstawy kasacyjne wskazane w skardze kasacyjnej, ani w jakimkolwiek zakresie podstawy te uzupełniać lub rekonstruować, a także z uwagi na sposób sformułowania zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.
Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w kwestii wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest prawidłowe.
Stosownie do treści ww. przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa więc przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne przy tym jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Skoro świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga, to musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentów uprawnionych organów, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonuje ustalenia czy brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a także czy opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Dowody te podlegają łącznej ocenie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Na podstawie oświadczenia strony, wywiadu środowiskowego, zaświadczeń, w tym materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek W. B. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę, ustalony został: 1) zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym S. B.;
- okresy zatrudnienia strony;
- okoliczność przebywania na zasiłku chorobowym;
- posiadanie uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego oraz 5) statusu bezrobotnego, dochodząc do wniosku, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie pozbawia go możliwości podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym czasie pracy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna było spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad żoną, nie zaś innymi przyczynami. Deklarowane przez W. B. czynności, zwłaszcza ich charakter oraz okoliczność, że niepełnosprawna żona nie jest osobą leżącą, w ocenie Sądu I instancji, nie stanowiły przeszkody do możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, a przyczyny zaprzestania pracy nie były związane z koniecznością sprawowania opieki.
Należy zauważyć, że sama konieczność opieki nad niepełnosprawną nie stanowi – w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Skarga kasacyjna stawiając zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r., jako postać naruszenia wskazuje błędną ich wykładnię, co – jak wyjaśniono we wcześniejszych rozważaniach – nie ma usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował natomiast ustaleń faktycznych organu, co do zakresu koniecznej opieki skarżącego kasacyjnie nad żoną, okoliczności związanych zarówno z rezygnacją jak i niepodejmowaniem zatrudnienia ani też – przy założeniu skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych – nie zarzucił niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, a obowiązkami wynikającymi z opieki.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.