Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 740/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 175/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R. [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. zobowiązał A. K. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. w wysokości 7.985,50 zł, stanowiącej kwotę otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.

A. K. złożył wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w R. [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., odmówił A. K. umorzenia kwoty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych.

W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją wydaną dnia [...] listopada 2012 r. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R. [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., ponownie omówił umorzenia wobec A. K. kwoty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r., w wysokości 7.985,50 zł.

Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z art. 76 ust. 7 tej ustawy starosta może umorzyć nienależnie pobrane świadczenie po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia jeżeli:

1. 1. w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba która pobrała nienależne świadczenie nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności,
2. 2. dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania,
3. 3. osoba, która pobrała nienależne świadczenie zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności,
4. 4. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie toczyło się dotychczas postępowanie egzekucyjne, a na podstawie okoliczności i posiadanych dokumentów nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że A. K. nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności.

Dla potrzeb ustalenia wysokości środków niezbędnych do utrzymania, o których mowa w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy organ odniósł się do kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynoszącego nie więcej niż 316 zł.

Organ I instancji podkreślił dodatkowo, że ze zgromadzonej w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. [...] dokumentacji wynika, że A. K. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną oraz otrzymuje rentę w wysokości 1588,19 zł miesięcznie. Ponadto małżonka A. K. od dnia [...] listopada 2012 r. podjęła zatrudnienie na czas określony do dnia [...] listopada 2014 r. z wynagrodzeniem 1500 zł miesięcznie. Na podstawie powyższego stwierdzono, że dochód na osobę w rodzinie A. K. przekracza kryterium określone w przepisach o pomocy społecznej, a tym samym dochodzenie należności nie pozbawi zobowiązanego oraz osoby z nim zamieszkującej niezbędnych środków utrzymania.

Wskazane wyżej okoliczności pozwalają również – zdaniem organu – na wniosek, że w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, które przewyższą wydatki egzekucyjne, dlatego nie zachodzi także przesłanka, o której mowa w art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy.

Organ zaakcentował jednocześnie, że możliwość decyzji w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia lub jego odmowy uzależnione jest od uprzedniej opinii powiatowej rady zatrudnienia. Powiatowa Rada Zatrudnienia przy Prezydencie Miasta R. uchwałą z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) negatywnie zaopiniowała wniosek A. K..

Od powyższej decyzji A. K. wniósł odwołanie do Wojewody [...]. Oświadczył, że nadal przebywa na rencie, a do Urzędu Pracy zgłosił się za poradą pracownika ZUS. A. K. poinformował ponadto, że z powodu likwidacji stanowiska pracy jego małżonka od stycznia 2012 r. była osobą bezrobotną, której przysługiwało prawo do zasiłku, jednakże obecnie znalazła zatrudnienie do [...] listopada 2014 r. Z tytułu wykonywanej pracy małżonka odwołującego ma otrzymywać wynagrodzenie w wysokości 1500 zł brutto. A. K. wskazał także, jakie miesięczne wydatki ponoszą wraz żoną na utrzymanie mieszkania oraz leki. Na koniec odwołujący raz jeszcze podkreślił, że jego sytuacja finansowa jest bardzo ciężka, dlatego uzasadnione jest umorzenie spłaty nienależnie pobranych przez niego świadczeń.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji do obliczenia dochodu na osobę w rodzinie błędnie zastosował przepisy ustawy o pomocy społecznej, ponieważ przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do niej nie odsyłają. Stwierdził ponadto, że organ I instancji błędnie ustalił także wysokość pobieranego przez odwołującego świadczenia rentowego, które wynosi w rzeczywistości od dnia 1 grudnia 2012 r. 970,09 zł, a nie jak wskazano 1588,19 zł.

W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji odwołujący złożył oświadczenie, że nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomości, z których można by dochodzić zobowiązań względem Powiatowego Urzędu Pracy. Wojewoda podniósł jednak, że nawet, jeżeli w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy, to nie oznacza to, że organ jest zobowiązany umorzyć nienależnie pobrane przez odwołującego świadczenie pieniężne. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 mają charakter uznaniowy, a zatem organ decyzyjny, nawet w przypadku trudnej sytuacji materialnej strony, nie jest zobowiązany do podjęcia pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wojewoda zaakcentował, że umorzenie nienależnie pobranego świadczenia jest rozwiązaniem najdalej idącym i zakłada pozostawanie osoby, która pobrała to świadczenie, w szczególnie trudnej sytuacji finansowej, przy jednoczesnym spełnieniu przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy oraz gdy całość okoliczności sprawy wskazuje na to, że sytuacja strony nie rokuje na poprawę w przyszłości.

Nawiązując do przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt 2 organ odwoławczy stwierdził, że dochodzenie należności przez Powiatowy Urząd Pracy nie pozbawiłoby odwołującego niezbędnych środków utrzymania, gdyż odwołujący posiada dochód w wysokości 970,09 zł w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (do dnia [...] listopada 2014 r.), a jego małżonka posiada źródło utrzymania z tytułu zatrudnienia z wynagrodzeniem w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę (do dnia [...] listopada 2014 r.). Tym samym nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, o którym stanowi art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Organ II instancji przywołał również fakt, że A. K. udokumentował wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, gdyż na tą okoliczność przedstawił rachunki wystawione na małżonkę. Zgodnie z twierdzeniem odwołującego wydatki te wynoszą ok. 912 zł, przy czym Wojewoda zauważył, że z przedstawionych rachunków wynika, że koszty zużycia energii elektrycznej i gazu rozliczane są w okresach dwumiesięcznych. W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że dochody gospodarstwa odwołującego prowadzonego z małżonką, już z jednego źródła, umożliwiają ponoszenie wydatków związanych z mieszkaniem, tym samym drugie źródło utrzymania umożliwia ponoszenie wydatków na podstawowe potrzeby życiowe oraz na spłatę należności względem Powiatowego Urzędu Pracy.

W ocenie Wojewody na prawidłowość postępowania organu I instancji zmierzającego do wydania decyzji nie wpływa okoliczność, że negatywna opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia w sprawie wniosku A. K. została wydana przed uzyskaniem przez organ I instancji informacji o podjęciu zatrudnienia przez małżonkę odwołującego. Podjęcie zatrudnienia bezsprzecznie oznacza uzyskanie źródła dochodu i poprawę sytuacji finansowej odwołującego i jego małżonki.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, że ze znajdującej się w aktach decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. o przyznaniu odwołującemu renty wynika, że po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia [...] listopada 2010 r. organ rentowy przyznał mu rentę z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] grudnia 2010 r. W decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazano również, że należność za okres od [...] grudnia 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. wraz z odsetkami za okres od [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. zakład przekaże na rachunek bankowy w kwocie 11.424 zł. Nadpłacone odwołującemu świadczenie rentowe przewyższa wysokość zobowiązania względem Powiatowego Urzędu Pracy, jednak z akt sprawy nie wynika, aby odwołujący podjął próbę spłaty nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych.

Dodatkowo organ wskazał, że A. K. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy został prawidłowo poinformowany, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji jak również o treści art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy, z którego wynika co uważane jest za nienależnie pobrane świadczenie.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że biorąc pod uwagę aktualną sytuację odwołującego nie można zaliczyć jej do przypadków szczególnych i wyjątkowych, uzasadniających umorzenie nienależnie pobranego świadczenia.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie istotnego interesu prawnego i nieuwzględnienie zasady zaufania obywatela do organów państwa. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że o zasiłek dla bezrobotnych ubiegał się za radą pracownika ZUS oraz Urzędu Pracy, którzy nie udzielili mu informacji o konieczności zwrotu zasiłku po uzyskaniu renty. Skarżący przyznał, że gdyby taką informację posiadał, starałby się inaczej gospodarować pieniędzmi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., IV SA/Gl 175/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył treść art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdzając, że przytoczona norma określa cztery niezależne przesłanki warunkujące możliwość umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja organu podejmowana w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter decyzji administracyjnej podejmowanej w ramach uznania administracyjnego. Takie natomiast rozstrzygnięcia organów administracji charakteryzują się tym, że po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uwarunkowana jest możliwość zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony.

Warunkiem natomiast zgodności z prawem decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego jest poprzedzenie jej rzetelnie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, właściwą oceną prawną zgromadzonych w toku postępowania dowodów oraz wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia.

Organ zarówno I jak i II instancji prawidłowo stwierdził, że sytuacja skarżącego nie należy do przypadków szczególnych i wyjątkowych uzasadniających umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W toku postępowania wykazano, że dochody gospodarstwa skarżącego prowadzonego z małżonką już z jednego źródła tj. z tytułu renty skarżącego bądź zatrudnienia małżonki umożliwiają ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem, tym samym drugie źródło utrzymania umożliwia spłatę należności względem Powiatowego Urzędu Pracy.

Jednocześnie, pomimo otrzymania przez A. K. od ZUS kwoty 11.424 zł z tytułu świadczenia rentowego za okres od [...] grudnia 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. wraz z odsetkami, nie podjął on próby spłaty nienależnie pobranego świadczenia, pomimo że o wszczęciu postępowania w sprawie jego zwrotu został poinformowany zawiadomieniem z dnia [...] marca 2012 r.

Organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę w sposób poprawny dokonały ustaleń faktycznych, zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wskazał, że w toku całego postępowania skarżącemu zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto rozstrzygnięcie poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganej opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ należycie wyjaśnił podstawy odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wskazując, że strona może zwrócić się o rozłożenie na raty, czy odroczenie terminu ich płatności.

Co do kwestii majątkowych, podniesionych w piśmie pełnomocnika strony z 5 listopada 2013 r. Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy wykazał, że skarżący posiada środki finansowe, z których może być zaspokojona należność organu. Nadto w przypadku, gdyby informacja zawarta w pouczeniu dla osoby rejestrującej się była dla skarżącego "nieklarowna i mogła zostać niezrozumiana" skarżący winien był zwrócić się do pracowników organu I instancji o wyjaśnienie mu powziętych wątpliwości.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2013 r., IV SA/Gl 175/13, wniósł A. K. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – oraz w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., pomimo braku pełnej oceny legalności tej decyzji w kontekście wszystkich aspektów prawidłowego działania organu w ramach postępowania administracyjnego, przewidzianych w zasadach ogólnych wskazanych w art. 7 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., pomimo uchybienia w stopniu znacznym przez tę decyzję przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
3. 3. art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a., polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, ewentualnie o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w niniejszej sprawie istota zarzutów skierowanych wobec zaskarżonej decyzji Wojewody [...] koncentrowała się na naruszeniu przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozumienie przepisu prawa materialnego – art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – zasadniczo nie budziło wątpliwości i również zdaniem skarżącego decyzje wydawane na podstawie normy wynikającej z tego przepisu miały charakter rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego. Istota sprawy sprowadzała się natomiast do oceny legalności decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji ograniczając się praktycznie do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez Wojewodę [...] i wskazanych w zaskarżonej decyzji, pomijając równocześnie inne aspekty należytego działania organu w ramach postępowania administracyjnego, przewidziane w zasadach ogólnych wskazanych w art. 7 k.p.a., naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. Niezależnie od powyższego również ocena legalności decyzji Wojewody [...] w zakresie dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych była nieprawidłowa.

Skarżący wskazywał w piśmie z dnia 5 listopada 2013 r., że w stosunku do przesłanki zawartej w punkcie 1 art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Wojewoda [...] praktycznie nie zajął żadnego stanowiska. W tym zakresie zaskarżona decyzja odwołuje się tylko do złożonego w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji oświadczenia skarżącego o nie posiadaniu majątku ruchomego ani nieruchomości, z których można by dochodzić należności. Równocześnie przyjmując możliwość wystąpienia tej przesłanki, decyzja ta odwołuje się wyłącznie do uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności, kwitując to stwierdzeniem, że organ "może" ale "nie musi" uwzględnić wniosku skarżącego. Brak natomiast jakichkolwiek rozważań dotyczących porównania interesu strony, wynikającego z wystąpienia omawianej przesłanki, z interesem społecznym.

Nie został również w sposób wyczerpujący zebrany, a następnie rozpatrzony i oceniony materiał dowodowy, niezbędny do ustalenia wystąpienia przesłanki wskazanej w punkcie 2 art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ w tym zakresie oparł się wyłącznie na dokumentach i informacjach przekładanych z własnej inicjatywy przez skarżącego, który starał się zgodnie z posiadaną wiedzą i możliwościami dostarczyć wystarczający, według jego pojmowania sprawy, materiał. Równocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części powołującej się na brak określenia przez skarżącego wysokości wydatków na podstawowe potrzeby życiowe (niezbędne leki oraz wydatki typu żywność, ubranie, środki czystości) wskazuje wyraźnie, że organ miał pełną świadomość, że materiał nie jest kompletny. Pomimo tych oczywistych braków, które nie pozwalały na rzetelną weryfikację wpływu dochodzenia należności na możliwość pozbawienia skarżącego niezbędnych środków utrzymania, Wojewoda [...] nie podjął żadnych działań w celu zapewnienia kompletności materiału dowodowego.

Ponadto w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] powołał się na okoliczność, iż skarżącemu została przyznana renta z tytułu czasowej niezdolności do pracy za okres sprzed daty wydania decyzji organu rentowego, a powstała w związku z tym nadpłata w kwocie 11.424 zł przewyższała wysokość nienależnie pobranych świadczeń. Równocześnie organ w ogóle nie rozpatrzył tego, czy i ewentualnie kiedy skarżący otrzymał zaległe świadczenie rentowe oraz czy dysponował tymi środkami w dniu doręczenia decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnego świadczenia (ewentualnie w dniu złożenia wniosku o umorzenie należności). W kontekście powyższych ustaleń Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji przyjął, że Skarżący był w pełni świadomy obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia pieniężnego (o czym miał świadczyć fakt otrzymania w dniu rejestracji "Informacji dla osoby rejestrującej się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. [...]"), wobec czego powinien chociażby częściowo na ten cel zabezpieczyć środki pieniężne otrzymane z tytułu nadpłaconej renty.

Jak wskazywał skarżący w piśmie z dnia 5 listopada 2013 r., powyższa konstatacja – wobec oparcia jej na błędnych przesłankach – nie jest prawidłowa. Trudno przyjąć, aby wspomniana informacja dla osoby rejestrującej się mogła kształtować świadomość prawną skarżącego. Dokument ten na czterech stronach formatu A4, drobną czcionką de facto powtarza – używając języka prawnego – liczne przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zupełnie pominięto również przedstawiane przez skarżącego na każdym etapie postępowania twierdzenia o okoliczności zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, w wyniku informacji uzyskanej od pracownika organu rentowego oraz o poinformowaniu pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w R. [...] o toczącym się postępowaniu dotyczącym przyznania mu renty z tytułu niezdolności do pracy. Były to fakty niewątpliwie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący, działając w zaufaniu do organów i instytucji publicznych mógł oczekiwać, iż zostanie wyraźnie poinformowany o konsekwencjach "wstecznego" przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Ocena jego zachowania powinna również uwzględniać fakt, że pozostając w tym zaufaniu z własnej inicjatywy poinformował Powiatowy Urząd Pracy o decyzji przyznającej powyższą rentę oraz to, że wówczas także nie został poinformowany o obowiązku zwrotu wypłaconych mu zasiłków.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie zawiera również wystarczającej analizy wzajemnej relacji interesu społecznego z interesem skarżącego.

Ponadto uzasadnianie zaskarżonego wyroku sprowadza się wyłącznie do wskazania przepisów i reguł właściwych do wydania prawidłowej decyzji w ramach uznania administracyjnego, jednak bez wyraźnego odwołania się do ocenianej decyzji Wojewody [...]. Uzasadnienie nie zawiera również żadnego wyjaśnienia odnoszącego się do dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego przez A. K. zasiłku dla bezrobotnych. Wymaga to podkreślenia, gdyż Sąd Wojewódzki zbyt ogólnie przyjął, że przedmiotem decyzji był zasiłek dla bezrobotnych, przy czym nie ma wątpliwości, do jakiej decyzji odnosił się Sąd I instancji. Tym niemniej wymagało to uściślenia w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto zauważyć należy, że ocenie sądu administracyjnego nie podlegał sam fakt uznania świadczenia za nienależnie pobrane i obowiązek zwrotu, gdyż ta okoliczność została ustalona inną decyzją, która jest ostateczna – decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W dniu orzekania przez organy art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej także: ustawa z 2004 r.) stanowił, że "Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1. 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;
2. 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;
3. 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;
4. 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne."

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z 2004 r. należą do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, że po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., II GSK 1445/10, LEX nr 1137865). Oznacza to, że zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 powołanej ustawy powoduje, że "starosta może" umorzyć należności, natomiast w przypadku nie wystąpienia żadnej z powołanych przesłanek organ pozbawiony jest w ogóle możliwości umorzenia.

Odnosząc się już w tym miejscu do zarzutu skargi kasacyjnej o braku właściwego wyważenia interesu skarżącego kasacyjnie, na tle interesu społecznego, w świetle art. 7 k.p.a., zauważyć należy, że interes społeczny w tym wypadku wyrażony został w ust. 1 art. 76, który nakłada obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w celu efektywnego gospodarowania środkami Funduszu Pracy. "Przełamanie" interesu społecznego może w takiej sytuacji nastąpić tylko w przypadku wypełnienia przesłanek umorzenia, określonych w art. 76 ust. 7 ustawy z 2004 r.

Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy wykazał, iż skarżący posiada środki finansowe, z których może być zaspokojona należność organu i nie pozbawi to skarżącego niezbędnych środków utrzymania (art. 76 ust. 7 pkt 2). W istocie organ odwoławczy ustalił, że skarżący posiada dochód w wysokości 970,09 zł w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a jego małżonka posiada źródło utrzymania z tytułu zatrudnienia z wynagrodzeniem w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego dochody gospodarstwa skarżącego prowadzonego z małżonką już z jednego źródła umożliwiają ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem, tym samym drugie źródło utrzymania umożliwia spłatę należności względem Powiatowego Urzędu Pracy. Na podstawie ustaleń organów dodać do tego należy, że nie ma też dowodów na to, że ziściły się inne przesłanki umorzenia, o jakich mowa w pkt 1 i 4 ust. 7 art. 76 ustawy z 2004 r., związane z sytuacją majątkową skarżącego kasacyjnie, a pkt 3 nie może znaleźć zastosowania w okolicznościach tej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest też to, że skarżący kasacyjnie dysponował kwotą 11.424 zł z tytułu przyznania mu renty od dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można uznać, że skarżący kasacyjnie nie był świadomy, iż nie może pobierać za ten sam okres zasiłku dla bezrobotnych i renty z tytułu niezdolności do pracy. Po pierwsze jest to okoliczność notoryjna, a po wtóre, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżący został o tym pouczony. Jeśli nawet został poinformowany – jak sam twierdzi – przez urzędnika ZUS o możliwości ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych (w czasie, gdy nie przyznano mu jeszcze renty), to starając się o zasiłek, z natury rzeczy wykluczony w przypadku przyznania renty, powinien ze szczególną starannością zapoznać się z pouczeniem otrzymanym przy przyznaniu zasiłku.

Prawidłowość pouczenia nie jest zresztą elementem kluczowym, z punktu widzenia postępowania o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, gdyż prawidłowość pouczenia ma decydujące znaczenie dla uznania świadczenia za nienależne (zob. art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2004 r.). O tym zaś przesądzono w osobnym postępowaniu i tam było pole do ewentualnego kwestionowania prawidłowości pouczenia o prawie do zasiłku.

W przypadku uznania administracyjnego decyzja powinna zawierać ocenę sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, w chwili rozstrzygania wniosku o umorzenie. W analizowanej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji odwoławczej i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej zasadnie uznał, iż organy obydwu instancji prawidłowo wskazały, że sytuacja rodzinna i finansowa skarżącego w chwili rozstrzygania wniosku o umorzenie nie daje podstaw do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ zasadnie uznał, iż w tej sprawie organy administracji nie uchybiły żadnym przepisom procesowym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Mimo dość lakonicznego uzasadnienia Sąd Wojewódzki odniósł się jednak do ustaleń organów oraz wskazał podstawę materialną rozstrzygnięcia (art. 76 ust. 7 ustawy z 2004 r.), a zatem nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd I instancji w tej sprawie nie naruszyły również art. 151 p.p.s.a., zasadnie oddalając skargę w oparciu o tenże przepis.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.