Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 740/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA/Wr 442/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J[...] z dnia 30 [...] r. nr S[...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 11 [...] r. sygn. O[...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B[...] Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B[...] na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", orzekł o zmianie decyzji z dnia 13 [...] r. nr Z[...] o przyznaniu M[...] zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od dnia 1 marca 2014r. zmienił wysokość zasiłku stałego z kwoty 529,00 zł na kwotę 428,62 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyjaśnił, iż na podstawie decyzji z dnia 13 lipca 2012 r. przyznał skarżącej zasiłek stały, zaś od dnia 1 lutego 2014 r. skarżąca nabyła uprawnienie do dodatku mieszkaniowego w kwocie 113,38 zł miesięcznie. Przytaczając treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s., organ I instancji podał, że różnica między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 542,00 zł, a kwotą 113,38 zł z tytułu dodatku mieszkaniowego wynosi 428,62 zł. Wobec powyższego od marca 2014r. organ ustalił wysokość zasiłku stałego w kwocie 428,62 zł.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji M[...] podniosła, że organ I instancji dotychczasową wysokość należnego jej zasiłku stałego pomniejszył o dodatek mieszkaniowy, który w jej ocenie nie stanowi dochodu.

Decyzją z dnia 30 k[...] r. nr S[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", oraz art. 106 ust. 3a i ust. 5 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.s., a także § 1 pkt 1a i pkt 2c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r. poz. 823), po rozpatrzeniu odwołania M[...], od decyzji organu I instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą i na podstawie decyzji organu I instancji z dnia 4 października 2012r. nr O[...], od dnia 1 października 2012r. była uprawniona do zasiłku stałego w wysokości 529,00 zł. Następnie decyzją z dnia 15 stycznia 2014r. nr B[...] Burmistrz Miasta i Gminy B[...] przyznał jej dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lutego 2014 r. do 31 lipca 2014r. w wysokości 113,38 zł miesięcznie.

Organ II instancji podkreślił, że przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. pozwala w określonych sytuacjach na weryfikację decyzji, m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. Na tej podstawie organ I instancji prawidłowo ustalił, iż skarżąca od dnia 1 lutego 2014r. dysponuje własnym dochodem w wysokości 113,38 zł miesięcznie z tytułu dodatku mieszkaniowego i stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s., przyjmując wysokość dochodu w kwocie 113,38 zł, ustalił wysokość zasiłku stałego w okresie od dnia 1 marca 2014r. na kwotę 428,62 zł (542,00 zł – 113,38 zł).

Organ podkreślił, że w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. ustawodawca enumeratywnie wyliczył przychody, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu, a wyliczenie to ma charakter zamknięty i taka konstrukcja nie pozostawia organom przyznającym świadczenia miejsca na jakąkolwiek uznaniowość w zakresie ustalania dochodu strony, w tym również wykraczanie poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenie do dochodu skarżącej dodatku mieszkaniowego. Zatem przyznanie skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 1 marca 2014r. w wysokości 428,62 zł miesięcznie, przy uwzględnieniu dodatku mieszkaniowego w kwocie 113,38 zł miesięcznie jest w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawidłowe. W żadnym przepisie u.p.s. nie postanowiono bowiem, iż kwota dochodu uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego nie podlega zaliczeniu do dochodu.

Organ podkreślił, że w tym stanie prawnym uznać należy, iż kwota uzyskana przez skarżącą z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, który powinien zostać uwzględniony przy ustalaniu dochodu osoby w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej i taka wykładnia przepisów art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. zgodna jest z orzecznictwem sądów administracyjnych.

W skardze na powyższą decyzję M[...] wniosła o jej uchylenie, podtrzymując swą wcześniejszą argumentację i kwestionując sposób wyliczania jej dochodów przez organ.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J[...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte dotychczas w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M[...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu organ prawidłowo powołał się na kryterium dochodowe dotyczące osoby samotnie gospodarującej i przepisy odnoszące się do sumy przychodów składających się na pojęcie "dochodu", jak i do sytuacji uzyskania dochodu z tytułu dodatku mieszkaniowego.

Następnie Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej uostatecznienia. Stwierdził, że ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Zdaniem Sądu konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. wynika również z samego trybu, w jakim jest ona wydawana. Na gruncie przepisów K.p.a. wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a. czy 161 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma taki charakter. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wstecz (ex tunc).

Sąd podkreślił następnie, że zarówno uchylona decyzja z dnia 11 marca 2014r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 30 kwietnia 2014r. zmieniają z dniem 1 marca 2014r., a więc z mocą wsteczną decyzję z dnia 13 lipca 2012r. w sprawie zasiłku stałego. Tymczasem przepisy u.p.s. nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z określonym momentem (dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie uzasadniające zmianę. Brak jest więc podstaw do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję poprzednią od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc.

W ocenie Sądu wskazanie przez organ, że sytuacja materialna skarżącej uległa zmianie, powinno wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do unormowań art. 37 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., organ pomocy społecznej powinien był ustalić wysokość zasiłku stałego na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie, a nie z mocą wsteczną od dnia 1 marca 2014r.

Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J[...], zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)) – zwanej dalej "P.p.s.a.", tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez zastosowanie normy tych przepisów, kiedy to skarga M[...] jako niezasadna powinna być na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalona;
2. II. naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez zastosowanie normy tych dwóch wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 podstaw do uchylenia zaskarżonej administracyjnej, w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia, co w;postępowaniu organów administracyjnych było naruszeniem prawa materialnego, a co było naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. III. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. błędną wykładnię przepisów art. 37 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. polegającą na mylnym uznaniu, że z normy prawnej tych przepisów wynika, że organ pomocy społecznej mógł ustalić inną (zmienić) wysokość zasiłku stałego przysługującego M[...] z dniem orzekania o zmianie wysokości tego zasiłku, czyli z dniem 11 marca 2014r., a nie od 1 marca 2014r. jak to miało miejsce w decyzji organu pomocy społecznej, podczas gdy z istoty zasiłku stałego wynika, iż jest to świadczenie pieniężne z pomocy społecznej, które jest wypłacane za okres miesiąca kalendarzowego i nie ma podstawy do jego wypłaty za niepełny miesiąc z powodu zmiany dochodu uprawnionego do tego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że nie kwestionuje, iż decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny i że z takiego jej charakteru wynika, iż może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Jednakże – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – samo powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie pozwalało na uchylenie decyzji, gdyż ustawodawca nie dał możliwości przyznawania tego świadczenia za niepełny miesiąc z powodu spełnienia kryterium dochodowego tylko przez część miesiąca kalendarzowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 106 ust. 3 zdanie drugie u.p.s. w przypadku zasiłku stałego może mieć zastosowanie jedynie do przesłanki całkowitej niezdolności do pracy i nie ma zastosowania do kryterium dochodowego świadczeniobiorcy.

W ocenie Kolegium zaskarżony wyrok narusza więc przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s., gdyż wprost wskazuje, że organ pomocy społecznej powinien był ustalić wysokość zasiłku stałego na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w realiach tej sprawy takie orzeczenie oznaczałoby obowiązek uchylenia prawa do zasiłku stałego w trakcie miesiąca kalendarzowego, czyli de facto utrzymania prawa do świadczenia przez część miesiąca kalendarzowego i konieczność podzielenia proporcjonalnie kwoty zasiłku w myśl 106 ust. 3 zdanie drugie u.p.s., co – jak wskazano powyżej – nie ma umocowania w przepisach u.p.s. Działanie takie byłoby uzależnione jedynie od wyznaczonej przez organ daty podjęcia rozstrzygnięcia, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w sprawie.

Zdaniem Kolegium charakter zasiłku stałego przyznawanego za pełne miesiące oznacza, że uchylenie prawa do tego świadczenia w trakcie miesiąca kalendarzowego od pierwszego dnia tego miesiąca, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja zadziałała z mocą wsteczną. Decyzja wydana w dniu 11 marca 2014r. reguluje prawo do świadczenia właśnie za okres marca 2014r. i nie wychodzi poza okres poprzedzający jej wydanie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok jest wadliwy również z tego powodu, że wprost odwołuje się do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych oznaczają, że nie ma pewności co do rozumienia dnia, od którego miałaby decyzja zmieniająca wywoływać swój skutek. W ocenie Kolegium odwoływanie się w zaskarżonym wyroku do niejasnego pojęcia dnia orzekania, który miałby stanowić pewną cezurę czasową, nie oddaje charakteru zasiłku stałego i naraża na mnożenie nowych postępowań prawnych.

W dalszej kolejności w skardze kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza również przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na treść wydanego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia, co w postępowaniu organów administracyjnych było naruszeniem prawa materialnego, a co stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej nawet gdyby przyjąć, że doszło po stronie organów administracyjnych do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez orzeczenie o zmianie prawa do zasiłku stałego z mocą wsteczną, to nie zostało wyjaśnione, do jakiego innego naruszenia przepisów postępowania miało dojść przy wydawaniu decyzji, które mogło mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze brak było podstaw do uwzględniania skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji.

W sytuacji bowiem gdy nie doszło do naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Wojewódzki Sąd Administracyjny winien na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę M[...], co oznacza, że z istotnym naruszeniem przepisów postępowania Sąd ten nie zastosował tegoż przepisu ustawy.

Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania i zasądzenie od M[...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J[...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M[...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. skarżąca stwierdziła, że zarzut ten jest nietrafny, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni w/w przepisów, bowiem bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny i może wywoływać skutki prawne wyłącznie ex nunc czyli na przyszłość. Skarżąca podkreśliła, że organ sam przyznał w skardze kasacyjnej, że zgadza się z tym stanowiskiem, choć jednocześnie wskazał, że decyzja z dnia 11 marca 2014r. działała z mocą wsteczną, co – w ocenie skarżącej – jest stanowiskiem oczywiście sprzecznym ze zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym.

M[...] w dalszej kolejności podkreśliła, że skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc mogą wywoływać tylko i wyłącznie decyzje deklaratoryjne, tj. takie, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie przepisów u.p.s. Zaznaczyła, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010r., że w razie stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s. organ administracji wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli może kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania swego rozstrzygnięcia, orzekając o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia na przyszłość. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie art. 106 art. 5 u.p.s., która miałaby kształtować sytuację prawną osoby, której dotyczy, także w okresie przypadającym przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Odnosi się to także do zmiany sytuacji dochodowej strony w trakcie pobierania świadczenia.

Skarżąca wskazała, iż bezpodstawne są także zarzuty, jakoby zaskarżony wyrok naruszał art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s., bowiem Sąd I instancji nie wskazał, że decyzja miałaby uchylać prawo do zasiłku stałego w trakcie miesiąca kalendarzowego. Sąd natomiast wprost wskazał, iż przepisy u.p.s. nie przewidują wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję poprzednią od określonego terminu, a zmiana sytuacji dochodowej strony powinna mieć tylko taki skutek, że organ winien był ustalić wysokość zasiłku stałego na dzień orzekania, co nie jest równoznaczne z dokonaniem zmiany decyzji polegającym na obniżeniu wysokości zasiłku. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że zgodnie z powszechnie akceptowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie wywołuje skutków z chwilą zmiany sytuacji materialnej uprawnionego, lecz z chwilą jej uostatecznienia.

M[...] nie zgodziła się również ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, jakoby ustawodawca nie dał możliwości przyznania zasiłku stałego za niepełny miesiąc. Organ nie uzasadnił w żaden sposób swojego twierdzenia, iż art. 106 ust. 3 u.p.s. miałby mieć zastosowanie wyłącznie do przesłanki całkowitej niezdolności do pracy, a nie miałby być stosowany do kryterium dochodowego świadczeniobiorcy. W ocenie skarżącej w przepisach dotyczących przyznawania świadczeń z pomocy społecznej brak jest uzasadnienia dla tego rodzaju stanowiska i nie znajduje ono potwierdzenia także w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca podkreśliła, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jest całkowicie nietrafny, bowiem przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Końcowo skarżąca podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jasny i logiczny wynika, dlaczego Sąd uchylił decyzję, a treść uzasadnienia umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Nie można więc uznać, aby Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy skonstatować, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionuje tego, iż decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny, a to oznacza, iż może ona wywierać skutki wyłącznie ex tunc. Pomimo tego wskazuje, iż takie stanowisko pozostaje w opozycji do treści art. 106 ust. 3 u.p.s., która – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie daje możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia za niepełny miesiąc "z powodu spełnienia kryterium dochodowego tylko przez część miesiąca kalendarzowego". Z takim poglądem nie sposób się zgodzić, bowiem przepis art. 106 ust. 3 zdanie 2 u.p.s. w żadnym razie nie wyróżnia zasiłku stałego i nie wyłącza go z regulacji umożliwiającej przyznanie świadczenia z pomocy społecznej za niepełny miesiąc.

Ponadto stanowisko skarżącego kasacyjnie nie znajduje także oparcia w treści art. 37 ust. 2 pkt 1 2 u.p.s. Okoliczność wskazania maksymalnej i minimalnej kwoty zasiłku stałego nie wyłącza możliwości przyznania tego świadczenia za niepełny miesiąc. Pogląd skarżącego kasacyjnie prezentowany w powyższym zakresie jest zatem błędny i pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią ww. przepisu, a nadto w sposób wadliwy łączy możliwość przyznania zasiłku stałego za niepełny miesiąc z kwestią "spełnienia kryterium dochodowego tylko przez część miesiąca kalendarzowego", podczas gdy kwestia spełniania kryterium dochodowego wiąże się jedynie z samą możliwością wzruszenia ostatecznej decyzji.

Natomiast data, z którą to wzruszenie następuje wynika z konstytutywnego charakteru decyzji zmieniającej lub uchylającej, wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. i tym samym nie jest ona bezpośrednio związana z datą powstania okoliczności wymienionych w owym przepisie. Zatem – wbrew temu na co wskazuje skarżący kasacyjnie – to data podjęcia rozstrzygnięcia przez organy administracji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma kapitalne znaczenie dla legalnego ukształtowania na przyszłość sytuacji prawnej strony postępowania. W wypadku zasiłku stałego za legalne nie może być zatem uznane takie ukształtowanie sytuacji prawnej na podstawie ww. przepisu, które obejmuje okres sprzed daty wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję ostateczną, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co Sąd I instancji zasadnie dostrzegł i prawidłowo wyeliminował wadliwe decyzje z obrotu prawnego.

Odnosząc się do dalszych zarzutów wypada wskazać, iż – wbrew temu co wskazuje strona skarżąca kasacyjnie – kwestia skuteczności decyzji wydanej w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie jest wątpliwa, bowiem wynika ona z ogólnych reguł ostateczności decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 w związku z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 i 3 K.p.a.). Tym samym w przypadku decyzji organu I instancji jest to dzień, w którym upłynął stronie postępowania termin do wniesienia odwołania, zaś w przypadku decyzji organu odwoławczego jest to dzień wydania decyzji przez ten organ. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż nie istnieje możliwość wywodzenia praw z nieostatecznych rozstrzygnięć organów administracji. Skoro celem postępowania administracyjnego jest praworządna decyzja stosowania prawa (procesowego oraz materialnego), podjęta przy poszanowaniu dla interesu indywidualnego, społecznego oraz wymogów porządku prawnego, to zasadniczą kwestią dla możliwości skutecznego kształtowania prawa w postępowaniu administracyjnym jest zasada dwuinstancyjności tegoż postępowania (art. 15 K.p.a.), z której wynika prawo strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy.

Rozstrzygnięcie decyzją nieostateczną kończy jedynie postępowanie pierwszej instancji, sama zaś sprawa pozostaje otwarta do ponownego orzekania. Funkcją organu odwoławczego, w przypadku zaskarżenia decyzji organu I instancji, jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy, biorąc za podstawę stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili orzekania tegoż organu. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, a tylko wtedy można byłoby przyjąć, że nabycie praw następuje także w następstwie nieostatecznego rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy ma zapewnić, iż podjęte rozstrzygnięcie będzie jak najlepiej odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu oraz porządkowi prawnemu i tym samym będzie podporządkowane celowi całego postępowania. Z tego też względu należy przyjąć, że nabycie praw z decyzji administracyjnej następuje w chwili, gdy staje się ona ostateczną (vide: wyrok TK z dnia 11 lutego 1992r. sygn. akt K. 14/91, OTK 1992, cz.

I., s. 128; wyrok TK z dnia 15 września 1998r. sygn. akt K 10/98, OTK 1998/5/64.). Tym samym w realiach niniejszej sprawy to data rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy stanowiła cezurę czasową nowego ukształtowania prawa strony postępowania w zakresie zasiłku stałego.

Natomiast w zakresie postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu braku umotywowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia kwestionowanych decyzji, stanowiących o naruszeniu przez organ przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1c P.p.s.a.), to wskazać wypada, iż rzeczywiście pomimo przywołania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ww. przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia, w dalszych motywach wyroku nie znalazło się usprawiedliwienie dla tak postawionego zarzutu. Stanowi to uchybienie przepisowi art. 141 § 1 P.p.s.a., który domaga się od sądu wskazania nie tylko podstawy prawnej rozstrzygnięcia ale także jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok – o czy była już mowa powyżej – zasadnie jednak konstatował naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego – art. 106 ust. 5 u.p.s., mającego wpływ na wynik sprawy i powyższy zarzut samodzielnie usprawiedliwiał treść sądowego rozstrzygnięcia.

Przesądza to o tym, że powyższy wyrok – pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, naruszającego treść art. 141 § 1 P.p.s.a. – odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.). Tym samym niezasadny okazał się także zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 151 P.p.s.a.

Z powyższych względów skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 P.p.s.a.).

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (art. 258 – 261 P.p.s.a.).