Postanowienie NSA z 25 maja 2007 r., I OSK 741/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 maja 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "P."

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2162/06 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia "P." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rajewska

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 lutego 2007 r. odrzucił skargę Stowarzyszenia "P." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy zajęcia pasa drogowego i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania.

Opisując stan faktyczny sprawy Sąd wyjaśnił, że 15 lutego 2006 r. M. S. i K. M., prowadzący wspólnie działalność gospodarczą pod nazwą "B. s.c. [...]", wystąpili o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z przeznaczeniem na ogródek gastronomiczny. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wydania takiego zezwolenia i umorzył postępowanie o udzielenie zezwolenia na okres od 1 kwietnia do 7 maja 2006 r. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli K. M. i M. S. W dniu 18 lipca 2006 r. do SKO wpłynął wniosek Stowarzyszenia "P." o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i oddalenie odwołania jako bezzasadnego. SKO nie wydało postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, ale doręczyło mu swoją decyzję z dnia [...]. Decyzją tą uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że postępowanie przeprowadzone zostało nierzetelnie, zaś organ wydający decyzję przekroczył swoją właściwość rzeczową, rozważając w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego kwestie warunków obsługi gości lokalu gastronomicznego, emisji hałasu czy bezpieczeństwa sanitarnego żywności. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie "P.", wnosząc o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Skarżący wskazywał na potrzebę zachowania harmonii społecznej, godzącej potrzeby komunikacyjne oraz interesy restauratorów i okolicznych mieszkańców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz K. M. i M. S. wnieśli o oddalenie skargi.

Uzasadniając postanowienie o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia "P." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym nie może ono skorzystać z prawa do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, z uwagi na to, że nie wyczerpuje środków odwoławczych wskazanych w art. 52 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd podkreślił, że w sprawie nie występuje sytuacja, w której w postępowaniu administracyjnym obu instancji brały udział dwie strony, a tylko jedna z nich złożyła odwołanie. W takim przypadku strona, która nie składała odwołania, może skierować skargę do sądu administracyjnego. Wymóg wyczerpania środków odwoławczych uznać należy bowiem za spełniony. W sprawie nie zachodzi również sytuacja wskazana w art. 33 § 1 i § 2 ustawy P.p.s.a., który stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony, jeśli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Udział w charakterze uczestnika może również zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 ustawy P.p.s.a. W świetle powyższych przepisów uznać należy, że gdyby skargę złożyli K. M. i M. S., to wówczas Stowarzyszenie "P." mogłoby przystąpić do postępowania sądowoadministracyjnego w charakterze uczestnika postępowania. Ponieważ tak się nie stało, skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Stowarzyszenie "P.", reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na fakt, że Stowarzyszenie brało udział jedynie w postępowaniu odwoławczym, przez co nie mogło wyczerpać środków zaskarżenia. Zacytowany przez Sąd I instancji art. 52 § 1 ustawy P.p.s.a. ustanawia wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, ale wyłącznie jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W niniejszej sytuacji Stowarzyszeniu nie przysługiwało już prawo wniesienia odwołania od decyzji SKO w [...], gdyż decyzja ta wydana została jako decyzja II instancji. Ponadto, zważyć należy także, że decyzja organu I instancji była zbieżna z interesami Stowarzyszenia, zatem nawet biorąc udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie miałoby ono powodu wnoszenia środka odwoławczego. Sąd I instancji pominął także istotną dla sprawy okoliczność, iż art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. uprawnienie organizacji społecznej do złożenia skargi do sądu administracyjnego uzależnia wyłącznie od tego, czy sprawa mieści się w statutowym zakresie działalności tej organizacji oraz czy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, nie precyzując, iż dotyczy to obu instancji. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie mogło także skorzystać z możliwości wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego w art. 52 § 3 i 4 ustawy P.p.s.a., gdyż instytucja ta nie ma zastosowania w sytuacji, gdy decyzja podejmowana jest w zwykłym trybie i istnieje możliwość wniesienia odwołania na zasadach ogólnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z art. 52 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego składana jest zgodnie z zasadami określonymi w ustawie P.p.s.a., m.in. w jej art. 52 § 1, który ustanawia wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Pod pojęciem środków zaskarżenia należy rozumieć przewidziane w ustawie zażalenia, odwołania lub wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższy wymóg należy uznać za spełniony, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez którąkolwiek ze stron, niekoniecznie tę samą, która następnie wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 150). Celem jego ustanowienia jest bowiem zapewnienie wykorzystania wszelkich administracyjnych środków służących kontroli decyzji lub postanowienia, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Dla osiągnięcia wskazanego celu nie ma znaczenia, która ze stron wniosła środek zaskarżenia, kluczowy jest natomiast fakt, iż sprawa była rozstrzygana przez organy administracyjne w dwóch instancjach lub podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez ten sam organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo zróżnicował sytuację procesową strony, która brała udział w postępowaniu w obu instancjach, nie wnosząc środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji, oraz strony, która przystąpiła do postępowania administracyjnego dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Żaden przepis ustawy P.p.s.a. nie uzależnia bowiem prawa do wniesienia skargi od udziału w postępowaniu przed organami administracyjnymi obu instancji. Za niedopuszczalne należy także uznać uzależnienie uprawnień procesowych jednej ze stron postępowania od czynności drugiej strony, w szczególności prezentującej odmienne stanowisko i przeciwstawne interesy.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi Stowarzyszenia "P.". Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie przysługiwało skarżącemu prawo wniesienia odwołania ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem została ona wydana jako decyzja II instancji, w wyniku złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wymóg wyczerpania środków zaskarżenia został zatem spełniony, mimo iż odwołanie nie zostało wniesione przez Stowarzyszenie, ale przez wnioskodawców - K. M. i M. S. Ponieważ Stowarzyszenie spełnia również pozostałe warunki wniesienia skargi – brało udział w postępowaniu administracyjnym, zaś ochrona praw lokatorów mieści się w zakresie jego statutowej działalności, nie ma podstaw do uznania, że wniesiona przez nie skarga jest niedopuszczalna. Sąd I instancji naruszył zatem art. 52 § 1 i 2 oraz art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a., błędnie przyjmując, że w sprawie nie zostały spełnione wynikające z nich przesłanki dopuszczalności skargi organizacji społecznej. W konsekwencji Sąd naruszył także art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a., bezzasadnie odrzucając wniesioną skargę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz którejkolwiek ze stron na tym etapie sprawy.