Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 272/16 oddalił skargę L. K. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność L. K., w celu budowy sieci infrastruktury technicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] stycznia 2016 r. wniósł pełnomocnik L. K. – r.pr. P. K. Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w toku postępowania przed organem I instancji L. K. w dniu [...] listopada 2015 r. ustanowiła jako pełnomocnika do występowania przed organami administracji publicznej r.pr. P. K. Następnie, podczas rozprawy administracyjnej w dniu 12 listopada 2015 r., L. K. zgłosiła do protokołu pełnomocnictwo dla R. K. i B. S. oraz wniosła o zawiadamianie wszystkich pełnomocników oraz swojej osoby o wszelkich podejmowanych przez organ czynnościach. Pełnomocnicy L. K. - B. S. oraz R. K. odebrali wyżej opisaną decyzję Starosta P. w dniu [...] grudnia 2015 r. Trzeci z pełnomocników – r.pr.
P. K. nie odebrał decyzji wysłanej na adres kancelarii za pośrednictwem operatora pocztowego. Organ wskazał, iż termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] stycznia 2016 r. Termin ten był liczony od dnia doręczenia decyzji Starosty P. pełnomocnikom strony – B. S. i R. K..
Wojewoda, analizując treść przepisów art. 44 § 1 pkt 1, § 2-4 oraz art. 57 § 1 K.p.a. stwierdził, iż w odniesieniu do r.pr. P. K. doszło do tzw. doręczenia zastępczego. Jak wynika z akt sprawy, zaadresowana do niego przesyłka, zawierająca decyzję organu I instancji, nie została odebrana przez adresata mimo podwójnego awizowania. Organ uznał, iż w świetle powołanych przepisów doręczenie fikcyjne tej przesyłki nastąpiło w dniu [...] stycznia 2016 r. Oznacza to, iż w sytuacji, gdyby P. K. był jedynym pełnomocnikiem skarżącej, to termin do wniesienia odwołania upłynąłby z dniem [...] stycznia 2016 r.
Jednocześnie organ zauważył, iż w sytuacji, gdy pismo (decyzję) doręczono kilku pełnomocnikom, to termin do wniesienia odwołania w myśl przepisu art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia pisma pierwszemu z pełnomocników. Tym samym termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upłynął z dniem [...] stycznia 2016 r., bowiem pierwszymi pełnomocnikami, którzy odebrali decyzję organu I instancji, byli R. K. i B. S., którym doręczono ww. decyzję w dniu [...] grudnia 2015 r. Z tej przyczyny nie można uznać, iż odwołanie r.pr. P. K. z dnia [...] stycznia 2016 r. wniesione zostało w terminie, bowiem termin ten upłynął [...] stycznia 2016 r.
L. K. - reprezentowana przez r.pr. P. K., wniosła jednym pismem skargę na ww. postanowienie Wojewody W. Odpowiadając na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydane zostało na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: K.p.a., zgodnie, z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy winien wydać każdorazowo, gdy stwierdzi, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostanie wniesione po upływie terminu do dokonania tej czynności, a termin ten nie został przywrócony. Wydanie tego rozstrzygnięcia procesowego wymaga ustalenia przez organ odwoławczy momentu, od którego rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania, daty wniesienia odwołania, a także ustalenia, jak długi jest termin do wniesienia odwołania w danej kategorii spraw administracyjnych.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Natomiast w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi – art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przepis art. 40 § 2 nie zakazuje doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Oznacza to, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, jedynie doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma.
W ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., w powołanym art. 40 § 2 K.p.a. ustawodawca określił jednocześnie, iż jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Celem noweli było dookreślenie sposobu doręczeń w postępowaniu administracyjnym w wypadku wielości pełnomocników. Organ nie ma w takiej sytuacji obowiązku doręczania pism wszystkim ustanowionym pełnomocnikom, lecz tylko jednemu z nich. Strona może wskazać takiego pełnomocnika – jest to jej prawo, a nie obowiązek.
WSA w Poznaniu podniósł, że strona postępowania - L. K., była reprezentowana w postępowaniu przed organem I instancji przez trzech pełnomocników. Na rozprawie administracyjnej w dniu 12 listopada 2015 r. skarżąca wniosła, aby Starosta P. o wszystkich podejmowanych w postępowaniu czynnościach zawiadamiał ją oraz wszystkich jej pełnomocników. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w momencie złożenia tego wniosku na rozprawie obecni byli wszyscy pełnomocnicy strony, a więc byli świadomi jego treści. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, to oświadczenie woli strony postępowania nie może wywoływać skutku w postaci wskazania pełnomocnika, o którym mowa w art. 40 § 2 zd. 2 i 3 K.p.a. Z gramatycznego brzmienia tego przepisu (zdanie 3) wynika, iż strona może wskazać tylko jednego pełnomocnika (użyto liczby pojedynczej), któremu organ ma doręczać pisma w postępowaniu. Uznać zatem należy, iż strona nie skorzystała z uprawnienia określonego w tym przepisie.
W tej sytuacji wybór został pozostawiony organowi I instancji, który jednak tego wyboru także nie dokonał, a decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. doręczył wszystkim pełnomocnikom strony oraz jej samej.
Sąd I instancji podzieli stanowisko organu, że w sytuacji, gdy pismo (decyzję) doręczono kilku pełnomocnikom, a strona nie wskazała pełnomocnika, któremu należało dokonywać doręczeń, to termin do wniesienia odwołania w myśl powołanego wyżej przepisu art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia pisma pierwszemu z pełnomocników. Późniejsze doręczenia pozostałym pełnomocnikom uznawać należy za doręczenia o informacyjnym charakterze. Nie można przy tym czynić zarzutu organowi I instancji, iż wydaną decyzję przesłał wszystkim pełnomocnikom, a nie tylko jednemu przez siebie wybranemu, skoro wniosła o to wyraźnie strona postępowania.
W świetle powyższego Wojewoda W. mógł odstąpić od przeprowadzania postępowania wyjaśniającego na okoliczność rozmowy przeprowadzonej przez pracownika Starostwa P. ze skarżącą i informacji, jaka została jej wówczas przekazana odnośnie pouczenia o biegu terminu do wniesienia odwołania.
Zdaniem Sądu I instancji, przyjęcie poglądu, że termin do wniesienia odwołania dla każdego z pełnomocników zaczyna biec osobno, od doręczenia mu decyzji, mógłby prowadzić do nieuprawnionego wydłużania stronie terminu do wniesienia odwołania. Różnice w dacie odbioru przez poszczególnych pełnomocników strony korespondencji zawierającej decyzję mogłyby nawet w znaczący sposób wydłużyć stronie czas do zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia oraz do przygotowania i wniesienia odwołania, co mogłoby ją stawiać w lepszej pozycji procesowej niż inne strony postępowania. Ponadto prowadziłoby to do nieuzasadnionego przedłużenia trwania postępowania administracyjnego - wbrew zasadzie szybkości wrażonej w art. 12 K.p.a.
W związku z tym Sąd I instancji uznał, że odwołanie wniesione w dniu [...] stycznia 2016 r. przez pełnomocnika L. K. – r.pr. P. K., zostało złożone z uchybieniem terminu, który zaczął biec od dnia [...] stycznia 2016 r. (wobec doręczenia decyzji Starosty P. dwóm pozostałym pełnomocnikom L. K. w dniu [...] grudnia 2015 r.) i upłynął z końcem [...] stycznia 2016 r. Przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ zbadał także, czy uchybiony termin nie został przywrócony. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z tego samego dnia ([...] marca 2016 r.), nr [...], Wojewoda W. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P., a postanowienie to jest ostateczne.
Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, iż pełnomocnicy tej samej strony nie mają prawnego – wynikającego z K.p.a. - obowiązku kontaktowania się ze sobą w zakresie ustalenia terminu doręczenia decyzji organu I instancji. Niemniej, ich działania i zaniechania niosą określone skutki procesowe dla reprezentowanej przez nich strony. Zdaniem Sądu, brak pouczenia strony o treści art. 40 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym reprezentował ją profesjonalny pełnomocnik (który uczestniczył w rozprawie administracyjnej w dniu 12 listopada 2015 r.), nie stanowiło naruszenia art. 9 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek art. 9 K.p.a. obliguje organy administracji do "wyczerpującego informowania stron", jest jednak pewna granica realizacji tego obowiązku. Skarżąca korzystała i korzysta z pomocy radcy prawnego, należy więc inaczej oceniać potrzebę pouczenia takiej właśnie strony postępowania, a inaczej strony, nie korzystającej z pomocy prawnej.
Niewątpliwie celem ustanowienia obowiązku, o którym mowa w powołanym przepisie, jest niedopuszczenie do niekorzystnych dla stron skutków ich niewiedzy. Obowiązek organu nie istnieje jednak w stosunku do profesjonalnych pełnomocników, których niewiedzy ustawodawca nie zakładał.
W dniu [...] listopada 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła L. K., wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła ona WSA w Poznaniu:
- 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a., oraz art. 44 § 1 pkt 1, § 2-4 oraz art. 57 § 1 K.p.a.,
- 2) naruszenie procedury poprzez pominięcie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.,
- 3) że w sprawie WSA nałożył na nieprofesjonalnych pełnomocników, tożsame obowiązki z profesjonalnym pełnomocnikiem, nadto powstało zagadnienie prawne: jaki charakter powinno mieć pouczenie strony postępowania administracyjnego w przypadku ustanowienia więcej niż jednego pełnomocnika w zakresie terminu do wniesienia odwołania, wobec braku wskazania pełnomocnika do odbioru korespondencji oraz zagadnienie: czy organ ustnie może błędnie pouczyć stronę o terminie do wniesienia odwołania mimo posiadania profesjonalnego pełnomocnika i spowodować tym samym konflikt pomiędzy zaufaniem do organu i znajomością prawa przez organ, oraz prawa do pełnej informacji o przysługujących stronie prawach, a zaufaniem do pełnomocnika.
Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie przedstawił argumentów dla przyjętego rozstrzygnięcia, a w sprawie pominięto zagadnienie braku właściwego pouczenia strony o jej prawach i konsekwencjach ustanowienia jednego pełnomocnika do odbioru korespondencji. Sąd niewłaściwie przyjął, że profesjonalista ma uprawnienie do dyktowania mocodawcy co ten ma robić.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było postanowienie Wojewody W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], którym stwierdzono uchybienie do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność L. K. W tym miejscu wskazać należy, że wedle treści art. 134 K.p.a., będącego podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie natomiast do przepisu art. 129 § 2 K.p.a. - odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Pamiętać również należy, że ze względu na funkcję porządkującą postępowania administracyjnego oraz pewność obrotu prawnego, organy administracji zobowiązane są do bezwzględnego przestrzegania przepisów o doręczeniach i liczeniu terminu, dlatego też w sytuacji, gdy strona uchybiła terminowi do wniesienia środka odwoławczego organ powinien wydać postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewody W., że w sytuacji, gdy pismo (decyzję) doręczono kilku pełnomocnikom, to termin do wniesienia odwołania, w myśl powołanego wyżej przepisu art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a., rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia pisma pierwszemu z pełnomocników. Uwzględniając zatem, że skarżąca - strona postępowania administracyjnego - nie wskazała pełnomocnika, któremu należało doręczać pisma, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. należało uznać za nieuzasadnione. W tym zakresie również nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 44 § 1 K.p.a., ponieważ dotyczy on trybu doręczenia zastępczego, które w tym zakresie nie były stosowane, ponieważ okolicznością sporną nie jest kwestia związana z doręczeniem decyzji Starosty P. osobie nieuprawnionej.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżąca na rozprawie administracyjnej w dniu 12 listopada 2015 r., na wyraźne wezwanie organ wskazała, że o czynnościach postępowania mają być zawiadamiani wszyscy jej pełnomocnicy. Na rozprawie był obecny profesjonalny pełnomocnik strony, który powinien poinformować stronę o skutkach złożonego przez nią oświadczenia. Skoro tego nie zrobił, to nie można obciążać organu skutkami zaniechania profesjonalisty. Nadto zupełnie bezpodstawne są zarzuty skargi kasacyjnej, co do takiego samego obciążenia obowiązkami zarówno profesjonalnych jak i nieprofesjonalnych pełnomocników.
Przypomnieć bowiem należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie różnicuje pełnomocników strony na profesjonalistów i nieprofesjonalistów, traktuje każdego pełnomocnika tak samo, dając stronie swobodę co wyboru osoby, która będzie ją reprezentować w postępowaniu. Swoboda wyboru pełnomocnika oznacza, że jego działania lub zaniechania są traktowane jako czynności strony, natomiast błędy lub uchybienia w tym zakresie są przedmiotem wzajemnych rozliczeń pomiędzy pełnomocnikiem, a stroną.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.