Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r., VI SA/Wa 316/04, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia 8 stycznia 2002 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Zarządu m. [...] zezwolił P. Sp. z o.o. w [...] na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rejonie ul. [...] o pow. 6 m2 w okresie od 1 lutego 2002 r. do 31 stycznia 2003 r. oraz umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 31,28 m2.
Następnie decyzją tego samego organu z 27 lutego 2003 r. zezwolono Spółce na zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego na ten sam cel w okresie od 27 lutego 2003 r. do 26 sierpnia 2003 r. Natomiast w dniu [...], również ten sam organ, na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6 poz. 33 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.) nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 12.199,20 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] i umieszczenie w nim nośnika reklam o powierzchni reklamowej 31,28 m2 w okresie od 1 do 26 lutego 2003 r. W uzasadnieniu decyzji powołano się na fakt, iż Spółka dopiero w dniu 19 lutego 2003 r. złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną do niego decyzję w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej kary i ustaliło ten termin na 14 dni od dnia doręczenia decyzji, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium uznało, że powołane w odwołaniu od decyzji argumenty dotyczące niezgodności przepisów rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r. z ustawą o drogach publicznych nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ organy administracji publicznej nie mogą uchylać się od stosowania obowiązujących przepisów. Stosownie do art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się kary pieniężne, a zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r. za umieszczenie w pasie drogowym m.in. reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten pobiera karę pieniężna w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a rozporządzenia. Z tego powodu organ I instancji prawidłowo naliczył karę za okres po wygaśnięciu zezwolenia do dnia poprzedzającego dzień wydania nowego zezwolenia. Termin zapłaty kary ustalono nieprawidłowo, dlatego oznaczono ten termin na nowo.
W skardze P. sp. z. o.o. zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 84 i 87 w zw. z art 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 22 i art. 40 ustawy o drogach publicznych, a także art. 7, 8 130 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu uznano m. in., że wadliwe było zastosowanie w sprawie formy decyzji. Posadowienie reklamy w pasie drogi w terenie zabudowanym, wymaga jedynie zawarcia umowy określonej w art. 22 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji niedopuszczalne jest także stosowanie formy decyzji, co do określenia kar za samowolne zajęcie pasa drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku oddalającego skargę stwierdził, że oceną Sądu objęto wyłącznie decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Poza tą oceną pozostają decyzje wyrażające zgodę na zajęcie pasa drogowego, od których nie składano odwołań, gdyż "byłoby niczym nieusprawiedliwioną próbą rewizji ostatecznych i wykonywanych decyzji administracyjnych". Sąd stwierdził, iż art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia. Rozdz. 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy zatytułowany jest "Zajmowanie pasa drogowego".
Nie można uznać, że kwestionowane przez stronę przepisy rozporządzenia naruszają normy ustawy, a co za tym idzie odmówić ich stosowania. Sąd dokonał interpretacji art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wywiódł, że z przepisu tego wynika, iż istnieją dwa tryby udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom – cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Wybór trybu administracyjnego łączy się z ustalaniem opłat przewidzianych w rozporządzeniu oraz możliwością pobierania kar pieniężnych m. in. za zajęcie pasa bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał też, że § 11 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, zawierający określenie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia", przez co rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, mieści się w zakresie delegacji udzielonej Radzie Ministrów.
Sąd ustosunkował się też do podniesionego w skardze zarzutu niewłaściwego zakwalifikowania działań strony jako "samowolnego zajęcia pasa drogowego", uznając, iż przekroczenie terminu zajęcia ma miejsce wtedy, gdy strona rezygnuje z zajmowania pasa drogowego i niezawiadomiła o tym zarządcy drogi, bądź nie usunęła reklamy z pasa drogowego, natomiast zajęcie samowolne oznacza brak zezwolenia na zajęcie na początku takiego działania, bądź w trakcie użytkowania pasa, gdy strona zamierza dalej zajmować pas drogowy pod reklamę.
W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. w [...] zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż został wydany z naruszeniem prawa materialnego:
- - art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie;
- - art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- - art. 84, 87, 92 i 217 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji.
Wskazując na te uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zastosowanie do wykorzystania gruntu znajdującego się w pasie drogi na cele reklamy powinien mieć przepis art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 40 tej samej ustawy. Oddawanie gruntu na ten cel winno odbywać się w drodze umów cywilnoprawnych. Przepis art. 40 ustawy dotyczył robót prowadzonych w pasie drogi i umieszczania w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Podniesiono też, że użyte przez Sąd I instancji stwierdzenie, iż zarządca drogi miał możliwość wyboru trybu udostępnienia pasa drogowego – administracyjnego czy cywilnego stoi w sprzeczności z przepisem art. 7 Konstytucji, zgodnie, z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Dopiero od nowelizacjo ustawy o drogach publicznych z 14 listopada 2003 r. oddawanie gruntu w pasie drogowym pod reklamy odbywa się w drodze decyzji. Skarżąca uważa, że zastosowanie formy decyzji do nakładania kar i opłat przed tą datą stanowi nakładanie ciężarów publicznoprawnych w drodze rozporządzenia, co stoi w sprzeczności z art. 217 i 84 Konstytucji. Podniesiono też, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oddanie gruntu w pasie drogi pod reklamę, gdy grunt ten znajduje się poza obszarem zabudowanym wymaga zezwolenia zarządcy drogi. A contrario – w terenie zabudowanym – zezwolenia takiego nie wymaga. Skarżąca uważa, że art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych dotyczył udostępnienia gruntów w pasie drogi na prowadzenie robót drogowych, a nie pod reklamy. Rozporządzenie we wskazanym zakresie zostało wydane z naruszeniem upoważnienia zawartego w ustawie.
Konkludując uznano, że w czasie wydawania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oddawanie gruntów na cele reklamy, na terenie zabudowanym nie wymagało wydania decyzji, a więc decyzje wydane w sprawie były wydane bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednak podniesione w niej zarzuty nie maja usprawiedliwionych podstaw,
Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą ściśle związane. Ich istota sprowadza się bowiem do twierdzenia, iż w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie jej art.
40. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że grunty w pasie drogowym zarząd drogi "może oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruch oraz pod reklamy". Przepis zaś art. 40 ust. 1 tej samej ustawy stanowi, że prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem art. 22 ust.
2. Nie powinno ulegać wątpliwości, że przepis ten dotyczy prowadzenia w pasie drogowym robót. Jednak przepis ust. 4 art. 40 ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego i za umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne z zastrzeżeniem art. 22 ust.
2. Interpretacja tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że nie pobiera się kary pieniężnej, jeżeli zajęcie pasa drogowego nastąpiło w wyniku umowy cywilnoprawnej, o której stanowi art. 22 ust. 2 ustawy. Pojawia się także pytanie, czy zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 4 ustawy to wyłącznie zezwolenie na prowadzenie w pasie drogowym robót drogowych, o którym stanowi ust. 1 tego artykułu, czy też każde zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę kasacyjną, w przepisie art. 40 ust. 4 chodzi o zajęcie pasa drogowego zarówno bez zezwolenia wymienionego w ust. 1, jak i bez zezwolenia, o którym stanowi art 39 ust 3 ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń i obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, iż skarżąca Spółka w okresie pomiędzy 1 a 26 lutego 2003 r. nie dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Pierwsze bowiem zezwolenie zawarte w decyzji z 8 stycznia 2002 r. wygasło z dniem 31 stycznia 2003 r., gdyż zawierało termin obowiązywania zakreślony do tej daty. Następne zaś zezwolenia Spółka uzyskała decyzją z dnia 27 lutego 2003 r. Nie powinno więc ulegać najmniejszej wątpliwości, iż w okresie 1 - 26 luty 2003 r. ustawiony w pasie drogowym nośnik reklamy posadowiony był bez stosownego zezwolenia. Spełniona została więc przesłanka zawarta w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 7 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz. 33 z późn. zm.). Przepis § 11 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że za umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy zarządca drogi pobiera karę pieniężną. Jednocześnie ust. 4 tego samego paragrafu definiuje, co należy rozumieć przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia: "samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu". W rozpoznawanej sprawie, na tle stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku Sądu I instancji, nie może być cienia wątpliwości, iż skarżąca Spółka samowolnie zajmowała pas drogowy pod ustawienie reklamy w okresie od 1 do 26 lutego 2003 r. Tak więc zarzuty dotyczące naruszenia art. 22 ust. 2 i art. 40 ustawy o drogach publicznych są chybione. Zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że stanowisko Sądu I instancji, iż zarządca drogi miał możliwość wyboru trybu udostępnienia pasa drogowego – administracyjnego czy cywilnego stoi w sprzeczności z przepisem art. 7 Konstytucji, jest całkowicie chybione. Oba tryby udostępniania gruntów znajdujących się w pasie drogowym pod ustawienie reklam były w czasie wydawania zaskarżonej decyzji zgodne z prawem. Wybór jednego z nich pozostawiony został uznaniu zarządcy drogi. Skoro wybrał on tryb administracyjnoprawny nie można mu czynić z tego tytułu żadnego zarzutu, gdyż działał zgodnie z prawem.
Dodać należy, iż nie jest trafny argument podniesiony w skardze kasacyjnej, iż skoro art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych zabrania umieszczania poza obszarami zabudowanymi tablic reklamowych, to a contrario, na obszarze zabudowanym tablice takie umieszczać wolno, a więc ich ustawienie nie wymaga zezwolenia. Zawarte w tym przepisie wyliczenia ma wyłącznie charakter przykładowy, o czym niezbicie świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności zabrania się".
Chybione są także zarzuty odnoszące się naruszenia art. 84, 87, 92 i 217 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca dopatruje się ich w fakcie, że rozporządzenie wykonawcze, jej zdaniem, wykraczało poza granice upoważnienia ustawowego. Była już mowa we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, iż art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych odnosi się zarówno do zezwolenia na prowadzenie w pasie drogowym robót, jak i zezwolenia na lokalizowanie w nim obiektów i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogowa i potrzebami ruchu. Zauważyć trzeba, że zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 84 Konstytucji nie dość, że nie posiada uzasadnienia, to jest całkowicie nietrafne. kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest ani podatkiem, ani ciężarem czy świadczeniem publicznym. Zarzucanie Sądowi naruszenia art. 87 Konstytucji, nie tylko nie precyzuje, który z ustępów tego artykułu miał naruszyć Sąd – ale nie posiada w ogóle uzasadnienia.
Rozporządzeniu Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych z powodów wcześniej wymienionych nie można przypisać wykroczenia poza upoważnienie ustawowe. Kara za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego nie mieści się w katalogu przedmiotowym i podmiotowym art. 217 Konstytucji.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji