Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E.K., K.K. i M.K. i uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odprawy mieszkaniowej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w Lublinie, na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143), a także § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz.U. Nr 116, poz. 775), orzekł o wypłaceniu odprawy mieszkaniowej E.K., K.K. i M. K. w wysokości po 38 797,98 zł.
Od powyższej decyzji E.K., K.K. i M.K. wnieśli odwołania, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 23 ust. 4 pkt 1 lit. a) w związku z art. 47 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez przyznanie odprawy mieszkaniowej bez uwzględnienia normy przysługującej zmarłemu A.K.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2001 r. zmarł A. K., który zgodnie z zaświadczeniem Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Kielcach posiadał uprawnienia do emerytury wojskowej. Z tych względów Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w D. przydzielił E. K., K. K. i M. K. kwaterę. W dniu [...] września 2003 r. E. K. złożyła wniosek o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, który to wniosek nie doprowadził do zawarcia umowy. Następnie w dniu [...] marca 2012 r. E.K., K.K. i M.K. złożyli do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Lublinie wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązujących w dacie śmierci A.K., jak również w dacie otrzymania przez skarżących kwatery i złożenia wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, żołnierzowi zawodowemu przysługiwało prawo do kwatery. W razie śmierci żołnierza, emeryta lub rencisty wojskowego prawo to nabywali m.in. wspólnie zamieszkali z nim w dniu jego śmierci: małżonek i zstępni (art. 22 ust. 1 i 23 ust. 3 ww. ustawy). Organ odwoławczy zauważył, że w myśl obowiązującego wówczas art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP realizacja tego prawa następowała przez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery.
Natomiast przy ustalaniu należnej osobie uprawnionej powierzchni uwzględnianej przy realizacji omawianego prawa, w tym przy ustalaniu wysokości przedmiotowego ekwiwalentu, przyjmowano m.in. małżonka oraz dzieci własne do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się inwalidami I lub II grupy i nie zawarły związku małżeńskiego (art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Jednocześnie podkreślił, że cytowane przepisy nie przewidywały uwzględnienia dodatkowej normy na zmarłego żołnierza.
Organ odwoławczy podniósł, że z dniem 1 lipca 2004 r. do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, w miejsce prawa do kwatery wprowadzono prawo zamieszkiwania w lokalu będącym w dyspozycji WAM. Prawo to przysługiwało tylko żołnierzom czynnej służby, a ustawa nie przewidziała już realizacji prawa do kwatery w formie ekwiwalentu pieniężnego. Ustawa ustanowiła natomiast odprawę mieszkaniową, pełniącą jednak inną funkcję, niż dotychczasowy ekwiwalent pieniężny. Sytuacja prawna osób, które do dnia wejścia powyższych zmian w życie, tj. do dnia 30 czerwca 2004 r., złożyły wnioski o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację kwatery, została uregulowana w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej z 2004 r. W myśl art. 19 ust. 3 tej ustawy w sprawach wypłaty ekwiwalentu za rezygnację z kwatery, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, rozpatrując wniosek osoby uprawnionej do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, złożony do 30 czerwca 2004 r., a niezakończony zawarciem umowy, stosował przepisy ustawy obowiązujące do 30 czerwca 2004 r. Następnie z dniem 1 lipca 2010 r., ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, zmieniono ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zmieniając także zakres uprawnień przysługujących osobom, o których mowa w art. 19 ust. 3 ustawy nowelizującej z 2004 r. Zgodnie z regulującym tę kwestię art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2010 r., osoby, które złożyły wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej, na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., który do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2010 r. nie został zakończony zawarciem umowy, zachowują prawo do wypłaty tego ekwiwalentu w terminie roku od dnia wejścia życie ustawy nowelizującej z 2010 r. W myśl ust. 2 tego artykułu osoby uprawnione do ekwiwalentu, o którym mowa w ust. 1, mogą zrzec się przysługującego im prawa przed terminem wskazanym w ust. 1, składając właściwemu dyrektorowi oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oświadczenie na piśmie.
Natomiast zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu w przypadku upływu terminu, o którym mowa w ust. 1 albo złożenia ww. oświadczenia, prawo do wypłaty ekwiwalentu w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej staje się prawem do odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jak zauważył organ odwoławczy z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji, gdy osoba, która do dnia 30 czerwca 2004 r. złożyła wniosek o wypłatę ww. ekwiwalentu pieniężnego, jest uprawniona do jego otrzymania, a z dniem 1 lipca 2011 r. nabywa prawo do odprawy mieszkaniowej (pod warunkiem niezakończenia omawianego wniosku zawarciem umowy).
Organ odwoławczy uznał zatem, że organ I instancji prawidłowo do wyliczenia odprawy mieszkaniowej uwzględnił skarżących bez uwzględnienia normy na zmarłego A. K. Również wcześniejsze przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przy wypłacie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery nie przewidywały normy na zmarłego żołnierza. Wskazany przez strony art. 47 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP także nie reguluje możliwości uwzględnienia normy na zmarłego żołnierza przy ustalaniu wysokości odprawy mieszkaniowej. Przywołany zaś przez strony, obowiązujący od dnia 1 lipca 2010 r., art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP może mieć zastosowanie jedynie do zdarzeń, które nastąpiły od dnia 1 lipca 2010 r., tj. w sytuacji śmierci żołnierza po dniu 30 czerwca 2010 r. i spełnienia pozostałych przesłanek określonych w tych przepisach. W niniejszej sprawie śmierć A. K. nastąpiła w 2001 r., a więc przed 1 lipca 2010 r. Z tych względów art. 23 nie mógł mieć zastosowania.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E.K., K.K. i M.K., zarzucając jej naruszenie art. 23, art. 26 i art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, że skarżącym z tytułu odprawy mieszkaniowej przysługują jedynie trzy normy powierzchni lokalu mieszkalnego, bez uwzględnienia normy przynależnej zmarłemu żołnierzowi A. K., pomimo że z powołanych przepisów wynika, że przysługuje im odprawa mieszkaniowa uwzględniając cztery normy powierzchni użytkowej.
Wskazali, że w dniu 12 maja 2010 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej (Dz.U. Nr 88, poz. 578), które wskazuje, że żołnierzowi przysługuje co najmniej jedna norma (od 1 do 3 norm w zależności od zajmowanego stanowiska służbowego), a dodatkowo ich liczba ulega zwiększeniu o jedną normę na każdego członka rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Analogiczna regulacja znajduje się w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 sierpnia 2004 r. w sprawie norm powierzchni użytkowej podstawowej, przysługujących żołnierzowi służby stałej (Dz.U. Nr 185, poz. 1913), a więc w akcie wydanym pod rządami znowelizowanej w 2004 r. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przyznaje ona jedną normę na żołnierza zawodowego służącego w stopniu do kapitana oraz dodatkowo po jednej na każdego członka rodziny, o którym mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W obu wymienionych rozporządzeniach członkami rodziny wskazanymi w art. 26 ust. 3 ustawy są m.in. małżonek oraz dzieci zmarłego żołnierza zawodowego.
Skarżący zarzucili organom także naruszenie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez błędne wyliczenie wysługi lat zmarłego Adama Kupidury, a tym samym przyznanie skarżącym odprawy mieszkaniowej w zaniżonej wysokości. Organ błędnie nie zaliczył do wysługi lat Adama Kupidury okresu od 29 kwietnia 1981 r. do dnia 12 kwietnia 1983 r., czyli okresu pełnienia zasadniczej służby wojskowej.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że A. K. zmarł w dniu [...] sierpnia 2001 r., a skarżący wniosek o przyznanie ekwiwalentu za rezygnację z kwatery złożyli w dniu [...] września 2003 r., to jest pod rządami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., zmienionym następnie ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych ustaw. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. weszła w życie z dniem 1 lipca 2004 r. Bezsporna jest także okoliczność, że sprawa rozpoczęta wnioskiem z dnia [...] września 2003 r. nie została zakończona zawarciem umowy.
Z uwagi na śmierć A. K. w dniu [...] sierpnia 2001 r., kiedy obowiązywały przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., skarżący nabyli prawo do kwatery na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem w razie śmierci żołnierza zawodowego pełniącego czynną służbę wojskową jako służbę stałą, spełniającego warunki wymagane do uzyskania emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej oraz żołnierza, o którym mowa w ust. 2, a także emeryta lub rencisty, o którym mowa w ust. 1 - prawo do kwatery (lokalu mieszkalnego) nabywają, z zastrzeżeniem ust. 4, wspólnie zamieszkali z żołnierzem, emerytem, rencistą w dniu jego śmierci: małżonek, zstępni, wstępni, osoby przysposabiające i przysposobione oraz osoba, która pozostawała we wspólnym pożyciu małżeńskim. Uprawnienie to zostało potwierdzone decyzją przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] czerwca 2003 r. Decyzją tą przydzielono osobną kwaterę stałą E.K., K. K. i M. K. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, także w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., prawo do kwatery realizowało się na wniosek żołnierza zawodowego, jak również osób uprawnionych wymienionych w art. 23 ust. 1 i 3, przez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery.
Złożony przez E. K. w dniu [...] września 2003 r. wniosek o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery stanowił wskazany w art. 24 ust. 1 pkt 2 sposób realizacji prawa do kwatery przysługującego skarżącym (trzem osobom), jako osobom wymienionym we wskazanym wyżej art. 23 ust. 3 ustawy i decyzji o przydziale kwatery. Kolejna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2010 r., prawo do ekwiwalentu pieniężnego przekształciła w określonych w art. 17 tej ustawy warunkach w prawo do odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z tym przepisem osoby, które złożyły wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej, na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., który do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. nie został zakończony zawarciem umowy, zachowały prawo do wypłaty tego ekwiwalentu w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Zgodnie z ust. 3 art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. w przypadku upływu terminu, o którym mowa w ust. 1 (to jest do dnia 1 lipca 2011 r.), albo złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się ekwiwalentu, prawo do wypłaty ekwiwalentu w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej stało się prawem do odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. Tym samym wypłata skarżącym odprawy mieszkaniowej jest kontynuacją sposobu realizacji prawa do kwatery, nabytego pod rządami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem zmian ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wobec tego, że prawo do kwatery przysługiwało trzem osobom, do ustalenia odprawy mieszkaniowej należało przyjąć trzy normy powierzchni, jak to uczyniły organy obu instancji. Wobec odesłania przez art.17 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. do art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym tą ustawą, prawidłowo zastosowano sposób obliczenia odprawy mieszkaniowej określony właśnie w art. 47 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. Brak odesłania w art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. do innych jeszcze przepisów ponad art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 lipca 2010 r., wskazuje na brak podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. w nowym brzmieniu.
Przepis ten ustala bowiem zakres podmiotowy i warunki przyznawania odprawy mieszkaniowej w stanach faktycznym zaistniałych po dniu wejścia w życie tej regulacji, natomiast podstawą do wypłaty odprawy mieszkaniowej na rzecz skarżących jest art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r.
Sąd I instancji poniósł jednak, że mimo prawidłowego zaliczenia do odprawy mieszkaniowej jedynie trzech norm, zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r., odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego.
Zatem na wartość odprawy mieszkaniowej ma wpływ ilość lat podlegających zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ do wartości odprawy uwzględnił okres 17 lat służby. Z akt administracyjnych wynika, że okres służby zaliczonej żołnierzowi do wysługi obejmował okres od dnia 5 marca 1985 r. do dnia 16 sierpnia 2001 r. – to jest 16 lat, 5 miesięcy i 11 dni. Tymczasem do skargi została dołączona kserokopia zaświadczenia Wojskowej Komendy Uzupełnień w Radomiu z dnia [...] marca 2011 r., z której wynika, że A. K. w okresie od dnia 29 kwietnia 1981 r. do dnia 12 kwietnia 1983 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową. Zgodnie z § 24 i § 25 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.) żołnierzowi zawodowemu przysługuje dodatek za długoletnią służbę wojskową, a do okresu służby wojskowej uwzględnianej do prawa do tego dodatku uwzględnia się okresy odbywania zasadniczej służby wojskowej.
W tej sytuacji pominięcie przez organy okoliczności odbywania przez A. K. okresu zasadniczej służby wojskowej stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2012 r. skargę kasacyjną wnieśli E.K., K.K. i M.K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:
- I. Prawa materialnego:
1/ art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że podstawa do wypłaty skarżącym odprawy mieszkaniowej ogranicza się do treści art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 lipca 2010 r., pomimo że żaden przepis nie zabrania stosowania w stosunku do skarżących innych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w wersji obowiązującej po dniu 1 lipca 2010 r., w tym przepisu art. 23 ust. 4 pkt 1 lit. a);
2/ art. 6 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 208, poz.1308), poprzez jego niezastosowanie, pomimo że z art. 6 wynika, że w razie śmierci żołnierza odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje w wysokości obliczonej według ilości norm przysługujących zmarłemu żołnierzowi w dniu śmierci, a przepis art. 8 nakazuje stosowanie przepisów ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną;
II. Przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 k.p.a., przez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w wersji obowiązującej po dniu 1 lipca 2010 r., pomimo że w braku odmiennych uregulowań organy administracji publicznej zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji administracyjnej.
Wskazując na powyższe naruszenia autorzy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ilość osób uprawnionych do kwatery decyduje jedynie o kręgu osób uprawnionych do otrzymania odprawy mieszkaniowej, a nie o ilości przynależnych im norm.
Za całkowicie błędne uznano przy tym stwierdzenie, że wobec braku odesłania w art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. do innych jeszcze przepisów ponad art. 47 ustawy w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 lipca 2010 r., brak jest podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. w nowym brzmieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.
Z kolei według art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku. Jeżeli zatem Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, lecz zaskarżone orzeczenie, wskutek uwzględnienia części zawartych w skardze zarzutów i uchylenia decyzji organów obydwu instancji, odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie kwestią sporną nie pozostaje samo prawo skarżących do odprawy mieszkaniowej, a nawet nie sama wysokość odprawy rozumiana jako proste działanie polegające na przemnożeniu wskaźników zawartych w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) i ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego określanego w stosownym komunikacie Prezesa GUS. Oczywiście w kwestii niewłaściwego przyjęcia przez organy do obliczenia wysokości odprawy wysługi lat zmarłego żołnierza wypowiedział się już Sąd I instancji i to zagadnienie nie jest zakwestionowane w skardze kasacyjnej, a zatem rozważania Sądu I instancji w tej kwestii mają moc wiążącą. Jedyną obecnie kwestą sporną jest w niniejszej sprawie liczba tzw. norm mieszkaniowych, która wprost wpływa na wysokość odprawy mieszkaniowej należnej skarżącym. Autorzy skargi kasacyjnej stoją na stanowisku, że owych norm mieszkaniowych powinno być 4 – przysługują bowiem trójce skarżących i zmarłemu żołnierzowi, o czym stanowią wprost przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie norm powierzchni użytkowej podstawowej przysługujących żołnierzom zawodowym (Dz.U.
Nr 88, poz. 578). Z kolei Sąd I instancji, w ślad za organami, twierdzi, że skarżącym przysługują jedynie 3 normy mieszkaniowe, bowiem nabyli oni prawo do kwatery (a następnie prawo do ekwiwalentu za rezygnację z kwatery) po śmierci żołnierza i prawo to – przysługujące wyłącznie trzem osobom (już bez zmarłego żołnierza) – przekształcone zostało, wskutek nowelizacji ustawy, w prawo do odprawy mieszkaniowej. Nie sposób zatem, zdaniem Sądu I instancji i organów, ustalić wysokość odprawy w oparciu o 4 normy mieszkaniowe. Skoro bowiem prawo do odprawy mieszkaniowej jest prawem pochodzącym wprost od wcześniejszego prawa do ekwiwalentu za rezygnację z kwatery, to należy zastosować przepisy obowiązujące w chwili nabycia prawa do ekwiwalentu (w tym m.in. art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), oprócz art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wprost wskazanego w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143).
W ocenie Sądu w składzie niniejszym pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji nie zasługuje na aprobatę.
Niewątpliwie skarżący nabyli prawo do kwatery po śmierci żołnierza, potwierdzone decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., przydzielającą kwaterę stałą E. K., K. K. i M. K. Prawo do kwatery wynikało z obowiązującego w tej dacie art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W dniu [...] września 2003 r. E. K. złożyła do właściwego organu wniosek o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Ekwiwalent ten nie został wypłacony z uwagi na brak zawarcia koniecznej do tego umowy.
Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203) do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wprowadzono pojęcie "odprawy mieszkaniowej", które wcześniej w ogóle nie występowało. Ówczesną sytuację skarżących regulował art. 19 ustawy zmieniającej, który stanowił m.in., że sprawy z wniosku o ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery złożony do dnia wejścia w życie nowelizacji (czyli do 30 czerwca 2004 r.) i niezakończone zawarciem umowy, rozpoznawane będą w oparciu o przepisy dotychczasowe (czyli sprzed nowelizacji). Skarżący jednak wciąż nie zawarli stosownej umowy w sprawie ekwiwalentu za rezygnację z kwatery.
W dniu 1 lipca 2010 r. zaczęły obowiązywać (z nieistotnymi z punktu widzenia niniejszej sprawy wyjątkami) zmiany nadane ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RO oraz niektórych innych ustaw, której art. 17 regulował sytuację prawną skarżących. Stanowił on, że osoby, które złożyły wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., który do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie został zakończony zawarciem umowy, zachowują prawo do wypłaty tego ekwiwalentu w terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1). Osoby uprawnione do ekwiwalentu, o którym mowa w ust. 1, mogą zrzec się przysługującego im prawa przed terminem wskazanym w ust. 1, składając właściwemu dyrektorowi oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oświadczenie na piśmie (ust. 2).
W przypadku upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, albo złożenia oświadczenia, o którym mowa w ust. 2, prawo do wypłaty ekwiwalentu w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej staje się prawem do odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3).
W niniejszej sprawie ziściła się hipoteza zawarta ust. 3 cytowanego przepisu – bezskutecznie upłynął roczny termin na zrealizowanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego, prawo to zatem stało się prawem do odprawy mieszkaniowej.
Regulację prawną dotyczącą odprawy mieszkaniowej w razie śmierci żołnierza zawierają art. 23 ust. 3 i 4 oraz art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Przepis art. 23 ust. 3 omawianej ustawy zakreśla krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej, a art. 23 ust. 4 pkt 1 lit. a) wprost określa, jaka ilość norm musi zostać przyjęta do ustalenia wysokości odprawy, stanowiąc, że winno to nastąpić według ilości norm przysługujących zmarłemu żołnierzowi w dniu jego śmierci. Skoro tak, to do ustalenia wysokości odprawy mieszkaniowej należnej osobom uprawnionym przyjąć należy także normę mieszkaniową przypadającą na zmarłego żołnierza. Z kolei art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przywołany w art. 17 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 22 stycznia 2010 r., określa jedynie zasady ustalania wysokości odprawy mieszkaniowej (ust.
- 3) oraz tryb postępowania w tych sprawach (art. 47 ust. 2).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że skoro art. 17 ustawy zmieniającej z 2010 r. nawiązuje jedynie do nowego, nadanego nowelizacją, brzmienia art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to tylko ten przepis należy stosować w nowej wersji. Niezrozumiały jest też wywód, że skoro wypłata skarżącym odprawy mieszkaniowej jest kontynuacją sposobu realizacji prawa do kwatery, nabytego pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem zmian ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., to do ustalenia wysokości odprawy mieszkaniowej należało przyjąć trzy normy mieszkaniowe. Przecież niezrealizowane prawo do ekwiwalentu za rezygnację z kwatery, przysługujące skarżącym przed wprowadzeniem zmian w 2010 r., zamienione zostało, na mocy art. 17 ustawy nowelizującej z 22 stycznia 2010 r., w prawo do odprawy mieszkaniowej.
Wprawdzie ustawodawca w art. 17 ust. 3 ustawy nowelizującej wskazał jedynie na art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w nowym brzmieniu, nie oznacza to jednak, że w sytuacji braku stosownego przepisu intertemporalnego należy stosować przepisy już nieobowiązujące, a tym bardziej, jak przyjęły organy i Sąd I instancji, przepisy art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu sprzed 30 kwietnia 2004 r., gdy w ustawie nie istniała jeszcze instytucja "odprawy mieszkaniowej". Fakt, że to przed dniem 30 kwietnia 2004 r. skarżący nabyli prawo do kwatery i przed tym dniem złożyli wniosek o przyznanie ekwiwalentu za rezygnację z kwatery w żaden sposób nie może wywoływać innego skutku, niż wyłącznie nabycie prawa do odprawy mieszkaniowej. Z całą pewnością zaś okoliczność ta nie może powodować konieczności stosowania nieobowiązujących przepisów.
Zasadnie podkreślono w skardze kasacyjnej, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Odstępstwa od tej zasady mogą wynikać z przepisów intertemporalnych, które mogą wyłączyć lub ograniczyć stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie (uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13).
Nie jest możliwe legalne wydanie decyzji na podstawie przepisów nieobowiązujących, jeśli brak jest w nowych przepisach stosownego przepisu intertemporalnego zezwalającego na zastosowanie przepisów dotychczas obowiązujących. W ustawie nowelizującej z 22 stycznia 2010 r. jedynym przepisem intertemporalnym jest art. 18 ust. 1, odnoszący się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (1 lipca 2010 r.) i nakazujący stosować wówczas przepisy dotychczasowe. Jednak w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w marcu 2012 r. na skutek złożenia przez osoby uprawnione stosownego wniosku, a więc już pod rządami przepisów znowelizowanych ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. Na marginesie warto dodać, że odkąd w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojawiło się pojęcie "odprawy mieszkaniowej", czyli po nowelizacji z kwietnia 2004 r., do wysokości odprawy mieszkaniowej przysługującej osobom uprawnionym po zmarłym żołnierzu zawsze przyjmowano ilość norm przysługujących żołnierzowi w dniu śmierci.
Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 ustawy zmieniającej z 22 stycznia 2010 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyklucza konieczność zastosowania w sprawie art. 23 ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jednakże, jak to podkreślił już Sąd na wstępie niniejszych rozważań, nie powoduje to konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzje organów obydwu instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.
Za niezasadny natomiast uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 w związku z art. 8 ustawy z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 208, poz. 1308). Artykuł 6 ww. ustawy wprowadzał zmiany do art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a art. 8 stanowił, że sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepisy te jednak nie miały zastosowania – niniejsze postępowanie wszczęto bowiem dopiero w 2012 r.
Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania uzasadniono w ten wyłącznie sposób, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli decyzji administracyjnych, bowiem przyjął, że art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. nie może mieć w sprawie zastosowania. Zatem zarzut ten pokrywa się w całości z zarzutem naruszenia prawa materialnego określonego w pkt I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej i należy go potraktować wyłącznie jako jego uzupełnienie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.