Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1215/07, po rozpoznaniu skargi J. K. uchylił decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 37d ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) przeniósł z urzędu J. K. z dniem 1 stycznia 2007 r. z Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes służby. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie została przeprowadzona reorganizacja połączona ze zmniejszeniem obsady etatowej, polegająca na wdrożeniu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 143, poz. 1037). Z dniem wejścia w życie nowego Regulaminu Organizacyjnego Komendy, tj. z dniem 1 stycznia 2007 r., ilość stanowisk przewidzianych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej uległa zmniejszeniu z 82 do 63 etatów. W wyniku zmian w strukturze etatowej Komendy, zajmujący stanowisko stażysty – J. K. utracił swoje stanowisko służbowe, a wobec braku możliwości przeniesienia go na równorzędne lub niższe stanowisko służbowe w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie, zaistniała konieczność przeniesienia funkcjonariusza do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z uwagi na istniejące w tej Komendzie wakaty.
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu odwołania J. K. decyzją z dnia 22 marca 2007 r., nr 292/07, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty przeniesienia, ustalając nową datę na dzień 1 kwietnia 2007 r., w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.
J. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję podniósł, że brak jego zgody na przeniesienie sprawia, iż rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Zdaniem skarżącego, intencją ustawodawcy jest ochrona strażaka przed dowolnym przenoszeniem przez przełożonego, co ma z kolei zapobiegać zmuszaniu strażaka do odejścia ze służby na własny wniosek.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję podniósł materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 37c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) i stwierdził, że bezspornym jest, że mająca miejsce reorganizacja Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie doprowadziła do likwidacji stanowiska służbowego J. K., oraz że zajmowane przez niego stanowisko stażysty jest najniższym stanowiskiem w strukturze stanowisk funkcjonariuszy PSP. Organy orzekające w sprawie nie wykazały natomiast braku możliwości umieszczenia skarżącego na takim stanowisku, które odpowiadałoby parametrom dotychczasowego i mogło być kwalifikowane w kategoriach równorzędnego (załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych – Dz.U. Nr 142, poz. 1022 ze zm.). Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy, nadesłany przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej jest wyjątkowo skąpy, a braki w materiale dowodowym mogą świadczyć o tym, że organ nie czynił ustaleń co do możliwości umieszczenia skarżącego na stanowisku równorzędnym. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, kwestie te mają znaczenie wtórne, albowiem w niniejszej sprawie J. K. nie składał oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie go do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zabrakło zatem pierwszego z warunków, jaki musi być spełniony, by do przeniesienia w ogóle mogło dojść w oparciu o art. 37c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP, zważywszy treść art. 37c ust. 1 tej ustawy.
Zgodnie z brzmieniem art. 37c ust. 1 ustawy, strażak może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości na własny wniosek lub za jego zgodą. Z uwagi na systematykę ustawową i umiejscowienie tej normy w ustępie 1 tego przepisu ma ona charakter generalnej zasady, którą należy stosować przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie przeniesienia strażaka do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, również w sytuacjach, które unormowane zostały w kolejnych ustępach art. 37c przedmiotowej ustawy. Strażak może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości (art. 37c ust. 2). Z kolei, art. 37c ust. 3 wskazuje, że strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, w razie: 1) posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości będącej siedzibą jednostki organizacyjnej, w której ma pełnić służbę, albo w miejscowości pobliskiej;
- braku możliwości przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach określonych w art. 38 ust. 1 i 2;
- pełnienia służby w tej samej jednostce organizacyjnej przez małżonków albo osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeżeli między tymi osobami istnieje stosunek podległości służbowej.
Wprawdzie cytowane przepisy nie precyzują wprost, w jakich sytuacjach strażak ma wyrazić zgodę na przeniesienie do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, jednak, biorąc pod uwagę to, że decyzje w tym zakresie mogą być podejmowane zarówno z urzędu, jak i na wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że tylko w przypadkach działania z urzędu organ winien uzyskać taką zgodę, zwłaszcza że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek zainteresowany, składając go, w sposób dorozumiany zgodę swoją wyraża. Oznacza to, że przeniesienie strażaka do pełnienia służby w jednostce organizacyjnej w innej miejscowości na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 2 może nastąpić jedynie za jego zgodą. Za taką wykładnią omawianych przepisów przemawia przede wszystkim treść art. 37c ust. 1 ustawy, jak i uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym zakresie ("strażak może być przeniesiony..."). Strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia go na równorzędne stanowisko (art. 38 ust. 2 pkt 4). Z kolei, brak możliwości przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe umożliwia przeniesienie go z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości (art. 37c ust. 3 pkt 2), przy czym – jak zostało wywiedzione powyżej – wymagana jest tu zgoda zainteresowanego (art. 37c ust. 1). Przeniesienie strażaka do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości bez jego zgody, czy nawet wbrew jego stanowisku, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest próbą obchodzenia przepisów prawa, która w rezultacie przybiera postać łamania prawa. Brak zgody strażaka niweczy nie tylko zamiar organu, ale także możliwość przeniesienia go z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości. W sprawie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył w całości wymieniony wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37c ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze, organ w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty. W przypadku nieuwzględnienia powyższego, w oparciu o art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że interpretacja art. 37c ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przedstawiona w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest prawidłowa. Art. 37c reguluje trzy niezależne możliwości przeniesienia strażaka do innej jednostki organizacyjnej, z tym, że ta inna jednostka organizacyjna może być w tej samej miejscowości lub w innej miejscowości. Natomiast ze względu na stosunek strażaka do przeniesienia może ono odbyć się na jego wniosek lub za jego zgodą bądź też jako drugi wariant z urzędu. Trzy możliwości przeniesienia opisane kolejno w trzech ustępach art. 37c ustawy to w skrócie: ust. 1: inna miejscowość – na wniosek lub za zgodą, ust. 2: ta sama miejscowość – z urzędu, ust. 3: inna miejscowość – z urzędu. Ust. 1 art. 37c – na wniosek strażaka lub za jego zgodą można przenieść "wszędzie", do każdej jednostki organizacyjnej, w tej samej lub innej miejscowości. Ust. 2 art. 37c – przeniesienie z urzędu, czyli bez zgody strażaka, ale tylko w ramach tej samej miejscowości (bez "przeprowadzki" strażaka), tu ustawodawca nie stawia żadnych warunków dla takiej decyzji. Ust. 3 art. 37c – przeniesienie z urzędu do innej miejscowości (jednocześnie, co oczywiste, do innej jednostki organizacyjnej) jest dla strażaka dolegliwe, może mieć miejsce wbrew jego woli, dlatego ustawodawca ustanowił wyraźne 3 przesłanki, kiedy można dokonać takiego przeniesienia. Pierwsza przesłanka to posiadanie mieszkania w miejscowości "docelowej", co umożliwia przeprowadzkę do nowego miejsca pełnienia służby. Druga przesłanka to brak możliwości przeniesienia na niższe stanowisko w przypadku zaistnienia okoliczności wymaganych do takiego przeniesienia (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o PSP). Trzecia przesłanka to konieczność "rozdzielenia" małżonków pełniących służbę w tej samej jednostce przy istnieniu podległości służbowej między nimi.
W opisywanej sprawie sądowej zaistniała druga przesłanka, czyli art. 37a ust. 3 pkt 2 ustawy przy jednoczesnym zaistnieniu przesłanki opisanej w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy. Można to określić jako stan wyższej konieczności, reorganizacja jednostki powoduje brak możliwości przeniesienia strażaka na inne (równorzędne lub niższe) stanowisko w dotychczasowej jednostce, co może skutkować koniecznością przeniesienia do innej miejscowości. Tak należy ocenić niniejszy przypadek. Nie ma tu mowy o zgodzie strażaka lub jego wniosku. Przy prawidłowej decyzji strażak obowiązany jest ją wykonać, odmowę wykonania decyzji ostatecznej w tym zakresie można zakwalifikować jako naruszanie zasad ślubowania, co może być podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaka. Przyjmując rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie, wystarczyłby tylko przepis określony w art. 37c ust. 1 ustawy. Nie byłoby wówczas przeniesień strażaków z urzędu, tylko wszystkie przeniesienia na wniosek lub za jego zgodą.
Rozumowanie Sądu o konieczności uzyskiwania zgody strażaka na przeniesienie służbowe dokonywane z urzędu jest nielogiczne. Pojęcie "z urzędu" wyklucza zgodę strony, są to pojęcia alternatywne, choć ustawa o Państwowej Straży Pożarnej dopuszcza rozstrzygnięcia, które mogą być podejmowane z urzędu lub na wniosek, np. skierowanie strażaka do komisji lekarskiej (art. 42 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Ratio legis art. 37c ustawy o Państwowej Straży Pożarnej polega na tym, że przeniesienie strażaka może się odbyć albo na wniosek lub za jego zgodą (pojęcia zbliżone), albo z urzędu. Inna interpretacja tego przepisu zaprzeczałaby zasadzie dyspozycyjności strażaka w ramach stosunku służbowego, skutkowałaby niemożnością władczego przekształcania stosunku służbowego strażaka w przypadku braku takiej zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie przyjął, że art. 37c ust. 1 ustawy przedstawia wszystkie możliwości przeniesień strażaków.
J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że interpretacja art. 37c ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przedstawiona w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest prawidłowa oraz podnosząc, że materiały dostarczone przez Komendanta Głównego PSP nie uzasadniają twierdzenia o braku możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z § 1 wskazanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37c powołanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z tym przepisem strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, w razie: 1) posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości będącej siedzibą jednostki organizacyjnej, w której ma pełnić służbę albo w miejscowości pobliskiej;
- braku możliwości przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach określonych w art. 38 ust. 1 i 2;
- pełnienia służby w tej samej jednostce organizacyjnej przez małżonków albo osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeżeli między tymi osobami istnieje stosunek podległości służbowej. W sprawie niniejszej przeniesienie skarżącego nastąpiło na podstawie art. 37c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy, to jest w sytuacji likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Art. 38 ust. 2 pkt 4 przewiduje bowiem, ze strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko.
Zgodzić należy się z Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 37c ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej jest błędna. Jakkolwiek redakcja art. 37c budzić może pewne wątpliwości co do przejrzystości zawartej tam regulacji, to niewątpliwie przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że artykuł ten przewiduje w kolejnych ustępach trzy niezależne możliwości przeniesienia strażaka do innej jednostki organizacyjnej (w tej samej lub w innej miejscowości). Słusznie też stwierdzono, że ze względu na stosunek strażaka do przeniesienia może ono odbyć się na jego wniosek lub za jego zgodą (art. 37c ust.
- bądź z urzędu (art. 37c ust. 2 i 3). Za nieuprawniony należy uznać wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z uwagi na systematykę ustawową i umiejscowienie normy zawartej w art. 37c ust. 1 ma ona charakter generalnej zasady, którą należy stosować przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie przeniesienia strażaka do innej miejscowości nie tylko w przypadku, o którym mowa w tym przepisie, ale również w razie przeniesienia z urzędu w sytuacjach wskazanych w art. 37c ust. 3 ustawy. Taka wykładnia, stanowiąca swoistą nadinterpretację, nie mogła być zaakceptowana. Założenie, że w każdym przypadku przeniesienia strażaka do innej miejscowości, również w sytuacjach przeniesienia z urzędu, o których mowa w art. 37c ust. 3, konieczna jest zgoda strażaka na przeniesienie przeczyłoby racjonalności ustawodawcy. Zastępowanie zamieszczonej w tym ustępie szczególnej regulacji, wskazującej precyzyjnie przypadki, w jakich strażak może być przeniesiony z urzędu do jednostki organizacyjnej w innej miejscowości, gdyby miało być uzależnione od zgody strażaka, sprowadzałoby się w istocie do przeniesienia, o którym mowa w art. 37c ust. 1 i wskazywałoby na zbędność analizowanego przepisu, który ma niewątpliwie charakter wyjątkowy, a przeniesienia, o których tam mowa podyktowane są potrzebami (pkt 1 i 2) lub dobrem służby (pkt 3).
Mimo że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się usprawiedliwiony nie mogła być ona uwzględniona, bowiem zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu tego wyroku przekazany przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy jest wyjątkowo skąpy, braki w tym materiale mogą świadczyć o tym, że organ nie czynił ustaleń co do możliwości umieszczenia skarżącego na stanowisku równorzędnym. Podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie w tym względzie w konsekwencji uznać należało, że celowym – choć z innej przyczyny – było uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Zaistniała bowiem sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (naruszenie w sposób, o którym mowa w tym przepisie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), która wbrew przekonaniu Sądu I instancji – uzasadniała uchylenie decyzji.
Z przedstawionych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.