Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 305/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. W. i A. W., stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy postępowania, wszczętego wnioskiem skarżących z dnia 23 grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania za działki ewidencyjne z obrębu [...] nr [...] oraz z obrębu [...] nr [...] w Warszawie. Sąd stwierdził też, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w kwocie 2000 złotych oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Stan sprawy Wojewódzki Sąd przedstawił następująco:
Pismem z dnia 22 maja 2015 r. I. W. i A. W. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, wszczętego wnioskiem skarżących o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przez m.st. Warszawę własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Zdaniem skarżących organ dokonywał w znacznych odstępach czasu czynności, z których część można ocenić jako zbędne, zaś część można było dokonać w początkowej fazie postępowania, dążąc do koncentracji materiału dowodowego zaraz po nadaniu sprawie biegu. Natomiast od listopada 2014 r., kiedy już organ dysponował operatami szacunkowymi i akceptacją wartości nieruchomości określoną w operatach, organ zaprzestał podejmowania jakichkolwiek czynności mających na celu zakończenie sprawy w instancji, tj. wydania decyzji. Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. organ poinformował strony, że ich wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2015 r., a jako przyczynę przedłużenia terminu podano znaczne spiętrzenie się podobnych spraw, co spowodowało, że wydanie wszystkich przygotowanych decyzji w krótkim czasie nie było możliwe.
W skardze zaznaczono, że strona dążąc do zmotywowania organu do zakończenia postępowania i wydania decyzji, złożyła w dniu 20 marca 2015 r. – w trybie art. 37 § 1 k.p.a. – zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto zwrócono uwagę, że w 2013 r. organ dysponował już kompletem dokumentów, które pozwalały stwierdzić, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja ustalająca stronom odszkodowanie. W sprawie niniejszej organ prowadzący negocjacje oraz organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to faktycznie jeden i ten sam organ – Prezydent m.st. Warszawy, zatem niejako z urzędu miał dostęp do wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów. W tej sytuacji tym bardziej niezrozumiałe jest, że operaty szacunkowe zostały sporządzone po 9 miesiącach i dołączone do akt sprawy po 10 miesiącach od wszczęcia postępowania w sprawie.
Odpowiadając na skargę, Prezydent m.st. Warszawy zauważył, że postępowanie odszkodowawcze wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi, toteż powinno być szczególnie wnikliwe i rzetelne. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może bowiem naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu sam upływ terminu załatwienia sprawy nie oznacza bezczynności, czy długotrwałej, nieuzasadnionej przewlekłości organu w prowadzeniu sprawy, mając na uwadze jej indywidualną złożoność i podejmowanie czynności koniecznych do jej zakończenia.
Nadto organ zaznaczył, że działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował stronę postępowania, jak wynika z pisma z dnia 12 stycznia 2015 r., że wniosek o przyznanie odszkodowania za w/w nieruchomość zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2015 r.
Uwzględniając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: organ winien podjąć czynności niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżących, co miało miejsce w miesiącu czerwcu 2013 r. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że dopiero pismem z dnia 19 września 2013 r. organ zwrócił się o nadesłanie akt dotyczących podziału działek, a zatem pierwszą czynność w sprawie podjął po upływie trzech miesięcy. Brak podejmowania przez organ czynności przez tak długi okres, przekraczający termin wyznaczony przez ustawodawcę do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, świadczy o rażącym naruszeniu obowiązków wynikających z powołanych powyżej przepisów.
Dla oceny przewlekłości postępowania nie pozostaje bez znaczenia niezachowanie przez Prezydenta m.st. Warszawy terminu 31 grudnia 2014 r. określonego przez sam organ pismem z dnia 6 listopada 2014 r., w którym podano, że w sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze i kontroli wewnętrznej, jak również powołano się na spiętrzenie podobnych spraw. W kontekście przyczyn zwłoki podanych w powyższym piśmie organu nie do zaakceptowania jest zachowanie organu, który w kolejnym piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r. informuje strony, że ich wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2015 r. powołując analogiczne powody, jak w poprzednim piśmie. Działania te ukierunkowane były na celowe przedłużanie postępowania, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i obowiązujących procedur. Z tych też powodów stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie uznać należało, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe okoliczności przemawiały także za wymierzeniem organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności procesowe, które zmierzały bezpośrednio do zakończenia sprawy oraz istniały okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania przez okres do czasu wydania przez organ decyzji ustalającej odszkodowanie;
- 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez wydanie wyroku kwalifikującego przewlekłe prowadzenie postępowania jako mające charakter rażący, pomimo iż została wydana w sprawie decyzja administracyjna i sprawa przed wydaniem wyroku została załatwiona, zaś opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikło z przyczyn niezależnych od organu.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, I. W. i A. W. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
W skardze postawiono tylko dwa zarzuty, oba dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jednak wynika z nich, że skarżący Prezydent m.st. Warszawy w istocie nie kwestionuje tego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, ale nie zgadza się z oceną, iż przewlekłość miała charakter rażący.
Jednak w tej kwestii – rażącego charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania – należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem.
Postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność m.st. Warszawy, na skutek podziału nieruchomości, stanowiącej własność I. W. i A. W., zostało wszczęte wnioskiem z 23 grudnia 2005 r., choć Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał przewlekłe prowadzenie postępowania tylko od czerwca 2013 r. W tym czasie bowiem 20 czerwca 2013 r. doszło do rokowań w sprawie wysokości odszkodowania, a 2 lipca 2013 r. I. W. i A. W. skierowali pismo do Prezydenta, że wobec braku uzgodnień domagają się odszkodowania wg wartości nieruchomości po cenach rynkowych. Choć od 2005 r. do połowy 2013 r. miała miejsce wymiana korespondencji pomiędzy Prezydentem a właścicielami podzielonej nieruchomości, to z przyjętą przez Wojewódzki Sąd datą, od której oceniał przewlekłość, należy się zgodzić.
Od czerwca 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy prowadził zbędną korespondencję z Ireną W. i A.em W., a dowody w sprawie zaczął gromadzić dopiero we wrześniu 2013 r., gdyż 19 września 2013 r. zwrócił się do Dzielnicy Białołęka o dokumentację sprawy. Operat szacunkowy, który jest niezbędnym dowodem do ustalenia odszkodowania organ uzyskał dopiero 20 marca 2014 r., zaś 24 czerwca 2014 r. przeprowadził rozprawę, na której udzielił rzeczoznawcy 30-dniowego terminu do udzielenia odpowiedzi na zarzuty wniesione przez stronę do operatu, a na brak odpowiedzi, mimo iż upłynęło 40 dni, zareagował dopiero na skutek interwencji domagających się odszkodowania. We wrześniu 2014 r. Prezydent otrzymał nowy operat i mimo oświadczenia stron, że nie wnoszą do niego uwag i wyrażają zgodę na podaną w nim wysokość odszkodowania, w dalszym ciągu sprawy nie załatwiał, ale pismem z 6 listopada 2014 r. poinformował, że sprawa zostanie załatwiona do 31 grudnia 2014 r., a kolejnym z 12 stycznia 2015 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2015 r. i mimo pisma I. W. i A. W. z 20 marca 2015 r. wzywającego do wydania decyzji, pismem z 2 kwietnia 2015 r. odpowiedział, że sprawę załatwi do 31 grudnia 2015 r. z uwagi na natłok spraw o odszkodowanie, które ma do załatwienia.
Na skutek zażalenia I. W. i A. W. na niezałatwienie sprawy w terminie Prezydent został zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, a postanowienie Wojewody z 29 maja 2015 r. otrzymał 2 czerwca 2015 r. I. W. i A. W. wnieśli skargę na przewlekłe poprowadzenie postępowania pismem z 22 maja 2015 r., którą Prezydent otrzymał 25 maja 2015 r., a jego odpowiedź jest z daty 5 czerwca 2015 r., jednak decyzji w dalszym ciągu nie wydał. 29 września 2015 r. Prezydent otrzymał zawiadomienie z 22 września 2015 r. o wyznaczeniu przez Wojewódzki Sąd rozprawy na dzień 19 listopada 2015 r. i na rozprawie przedłożył decyzję w sprawie odszkodowania z [...] października 2015 r.
Taki obraz prowadzenia postępowania przez Prezydenta załatwiania wniosku z 13 grudnia 2005 r. o odszkodowanie wyłania się z akt sprawy – administracyjnych i sądowoadministracyjnych.
Takie postępowanie jest przewlekłe i co do tego nie ma wątpliwości w sprawie, jest ono też rażąco przewlekłe i co do tego także nie ma wątpliwości. Mając na uwadze już tylko to, że 6 października 2014 r. (akta były kompletne) I. W. i A. W. oświadczyli, że wyrażają zgodę na odszkodowanie ustalone w operacie rzeczoznawcy, a decyzja w sprawie została wydana po roku – [...] października 2015 r. – i to już nie na skutek zobowiązania przez organ wyższego stopnia, ale z uwagi na to, że zbliżał się termin rozprawy przed Wojewódzkim Sądem, to ocena, którą wyraził Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku jest w pełni uzasadniona.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 p.p.s.a.