Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 638/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz M. S. (skarżącego).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] marca 2016 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie dotyczące rozgraniczenia pomiędzy działkami [...], [...] i [...] położonymi w [...], stanowiącymi własność skarżącego, a działkami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiącymi własność J. S. i działką nr [...], będącą własnością B. S.. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że ze względu na brak na Mapie ewidencyjnej w skali 1:5000 danych umożliwiających odtworzenie położenia punktów granicznych ze wskazaną w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dokładnością oraz brak danych pomocniczych przy ustalaniu granicy, nie można ustalić przebiegu granicy pomiędzy działkami. Wskazano, że zarys pomiarowy zawiera dane liniowe o szerokości działki natomiast pomiar granicy oparty był na fotopunktach (brak współrzędnych), których nie odnaleziono na gruncie. W ocenie geodety odtworzenie punktów granicznych na podstawie wskazanego zarysu pomiarowego nie jest możliwe. Umożliwia to jedynie określenie szerokości działek na dzień sporządzania zarysu. Załączony operat z zasobu geodezyjnego również nie może zostać wykorzystany w przedmiotowym postępowaniu gdyż dotyczy podziału działki nr [...], który faktycznie nie został zrealizowany. Zawarte w nim nie są zgodne z zarysem pomiarowym, a związki liniowe nie dowiązują go do osnowy geodezyjnej. Natomiast operat dotyczący podziału działki nr [...] również nie umożliwił odtworzenia punktów granicznych.
Wskazano, że przebieg granicy w punktach [...] z uwagi na istniejący sporu nie jest możliwy do ustalenia, podobnie jak ostatni spokojny stan posiadania. W zakresie punktów [...] oraz [...] ustalono natomiast przebieg granicy wskazując, że jest to najbardziej prawdopodobny przebieg granicy. Z ustalonym przebiegiem granic zgodzili się uczestnicy postępowania B. S. i J. S., nie zgodził się z nim natomiast M. S. wskazując, że załączona dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne dane, co w jego opinii uniemożliwia ustalenie przebiegu granicy.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta w całości, umorzyło postępowanie rozgraniczeniowe i przekazało sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami jest sporny i nie doszło do ustalenia przebiegu granicy i zawarcia ugody. Z uwagi na istniejący pomiędzy stronami spór oraz opinię geodety, z której wynika, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy sprawę należało umorzyć. Decyzję uchylono jednak ze względu na brak orzeczenia o przekazaniu sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu.
Z decyzją SKO nie zgodził się skarżący składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazał on, że w jego ocenie rozprawa geodezyjna została przeprowadzona wadliwie, geodeta nie okazał wszystkich dokumentów na podstawie, których ustalił przebieg granicy, nie uwzględnił przedstawionej argumentacji skarżącego oraz spokojnego stanu użytkowania na gruncie odniesieniu do części granicy.
Uzasadniając orzeczenie Sąd I instancji wskazał, że celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zauważono również, że organy zobowiązane są do weryfikacji czynności podejmowanych przez geodetę i oceny czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji rozgraniczeniowej czego w opinii WSA zabrakło w przedmiotowym postępowaniu
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu również z uwagi na nie dopełnienie przez geodetę wymogu nakłaniania do zawarcia ugody. Poczynione w tym zakresie starania powinna charakteryzować większa staranność w wypełnianiu wspomnianego obowiązku.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzucając naruszenie:
- art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 tj.) (dalej p.g.i.k.), przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym uznaniu, iż organ administracji publicznej może ingerować w ustalenia geodety uprawnionego w zakresie możliwości wytyczenia granic, poczynione w oparciu o dokumentację geodezyjną, poprzez samodzielną weryfikację - podejmowanych przez geodetę czynności (ustaleń) i ocenę istnienia przesłanek do rozgraniczenia, pomimo jednoznacznej opinii geodety o braku ku temu podstaw;
- art. 31 ust. 4 p.g.i.k. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, iż doszło do jego naruszenia poprzez brak po stronie geodety należytej staranności w wypełnianiu obowiązku nakłaniania stron do zawarcia ugody, podczas gdy z całokształtu akt sprawy w sposób oczywisty wynika, iż geodeta nie uchybił ww. obowiązkowi, a do zawarcia ugody (z uwagi na postawę stron postępowania) dojść nie mogło;
- § 13 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, iż doszło do jego naruszenia poprzez brak w protokole granicznym opisu negocjacji, w toku których geodeta przedstawiłby stronom wszystkie dowody i argumenty za proponowanym przebiegiem granicy, a także poinformował, że w razie braku ugody do rozpatrzenia sprawy właściwy jest sąd, podczas gdy protokół graniczny jest kompletny i zawiera m.in. wskazane ww. przepisem elementy;
- art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.i.k. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż włączenie dokumentacji technicznej rozgraniczenia do zasobu geodezyjnego oznacza możliwość i konieczność wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, gdy tymczasem przekazanie przez geodetę dokumentacji technicznej rozgraniczenia (niezależnie od wyniku poczynionych ustaleń) do zasobu jest procedurą standardową, kończącą każdą rozpoczętą pracę geodezyjną, a brak podstaw do rozgraniczenia nieruchomości w oparciu o zebrane dokumenty geodezyjne wynika wprost z opinii technicznej rozgraniczenia oraz jej wniosków końcowych;
- art. 34 ust. 1 i 2 p.g.i.k. przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakwestionowaniu przez Sąd I instancji przesłanek do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, pomimo nie zawarcia przez strony ugody oraz braku - potwierdzonego materiałem dowodowym (dokumentacja techniczna rozgraniczenia oraz opinia techniczna geodety uprawnionego) - podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, o której mowa w art. 33 ust. 1:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji pomimo braku naruszenia przepisów prawa mogących skutkować wydaniem takiego rozstrzygnięcia;
- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na:
- zbyt chaotycznym i wewnętrznie sprzecznym, a przez to niezrozumiałym uzasadnieniu wyroku, pozbawiającym informacji o przesłankach podjętego rozstrzygnięcia;
- niepełnym uzasadnieniu wyroku, pozbawionym wskazania konkretnych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wypływ w na wynik spraw (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), stanowiących podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji;
- braku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.
Powołując się na wskazane zarzuty wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji nie wskazał, w jaki sposób faktycznie doszło do naruszenia przez geodetę obowiązku nakłaniania stron do ugody i jak w ocenie Sądu nakłanianie do ugody miałoby się odbywać. Wskazano również, że wytyczony przez geodetę jest najbardziej prawdopodobnym prawidłowym przebiegiem spornej granicy co zdaniem skarżącego kasacyjnie nie daje pewności co do faktycznego przebiegu granicy i nie pozwala na wydanie decyzji rozgraniczeniowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez skarżącego wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej podnosząc, że wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy gdyż "nie można przecież rozstrzygać sprawy przy tylu wątpliwościach, a tylko ponowne przeprowadzenie, w sposób właściwy, rozprawy granicznej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, umożliwi właściwe zakończenie postępowania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego organu koncentruje się na wykazaniu, iż zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, to jest w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm. dalej p.g.k.). Zgodnie z powołanym wyżej przepisem wójt (burmistrz, prezydent miasta) umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi, jeśli w razie sporu co do przebiegu linii granicznej nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust.
- Wówczas upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta – art. 34 ust. 1 p.g.k.). W rozpoznawanej sprawie geodeta przekazał wójtowi opinię techniczną, z której jednoznacznie wynikało, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie ma możliwości ustalenia przedbiegu granic, a przedstawiona przez niego propozycja przedstawia jedynie prawdopodobny przebieg granic. Zdaniem geodety powyższe okoliczności przesadzają więc o niemożności wydania decyzji w trybie art. 33 p.g.k. w związku z czym, w jego ocenie, postępowanie administracyjne należy umorzyć i sprawę z urzędu przekazać do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Zauważyć przy tym należy co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że geodeta szczegółowo przedstawił przyczyny, które uniemożliwiły mu ustalenie przebiegu granic. Biegły wskazał, że z zasobów geodezyjnych otrzymał następujące materiały:
- kopie fragmentu mapy ewidencyjnej w skali 1: 5000 dla obrębu [...],
- kopię zarysu pomiarowego dla obrębu [...] zaewidencjonowanego za numerem [...],
- kopię operatu działki nr [...] zaewidencjonowanego za numerem [...],
- kopię z operatu podziału działki nr [...] zaewidencjonowanego za nr [...].
Zasadnie organy administracji wskazały za geodetą, że mapa ewidencyjna nie zawiera żadnych danych umożliwiających odtworzenie położenia punktów granicznych z dokładnością przewidzianą rozporządzeniem MSWiA w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie zawiera również innych danych, np. miar liniowych, będących pomocniczymi przy ustaleniu granic.
W odniesieniu zaś do zarysu pomiarowego stwierdzono, że uwidoczniony na nim pomiar granic oparty był na fotokopiach, które nie posiadały współrzędnych. Na gruncie zaś nie odnaleziono żadnego z pobliskich fotopunktów, na których oparty był pomiar granic.
Natomiast pomiar granic ujawniony w operacie podziału działki nr [...] wykonany został w oparciu o stan istniejący na gruncie w 1993 r. bez dowiązywania go do jakiejkolwiek osnowy. Operat ten nie zawiera żadnych współrzędnych geodezyjnych. W ocenie biegłego na podstawie danych zawartych w powyższym operacie nie można odtworzyć punktów granicznych z wymagana dokładnością.
Operatu dotyczącego działki nr [...] nie można było wykorzystać przy rozgraniczeniu z uwagi na to, że podział w nim zawarty nie został zrealizowany, a dane zwarte na szkicu wyznaczania są niezgodne z zarysem pomiarowym. Ponadto pomiaru dokonano w oparciu o związki liniowe nie dowiązując go do osnowy geodezyjnej, a szkic przedstawia prawdopodobne miary gruntu, a nie dane z dokumentacji źródłowej.
Stanowisko geodety w tym zakresie zostało w pełni podzielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Analizując przedstawione powyżej argumenty zgodzić należy się z organem, że w powyższej sytuacji brak było możliwości wydania decyzji rozgraniczeniowej w oparciu o art. 33 ust. 1 p.g.k., co w konsekwencji, wobec jednoczesnego nie zawarcia ugody spowodowało konieczność umorzenia postępowanie rozgraniczeniowe i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi.
Powyższe rozważania przesądzają o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. oraz art. 31 ust. 1 p.g.k. W konsekwencji za zasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 p.k.g., albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie powinny zostać uchylone, lecz skarga podlegała oddaleniu.
Za zasadny należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.k. Fakt bowiem włączenia dokumentacji technicznej rozgraniczenia do zasobu geodezyjnego nie pociąga za sobą automatycznie konieczności wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zasadnie bowiem zauważył skarżący kasacyjnie, że obowiązek przekazania dokumentacji geodezyjnej nie wynika jedynie z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.g.k. i poprzedza wydanie decyzji o rozgraniczeniu, ale obowiązek ten istnieje także w przypadku braku rozgraniczenia nieruchomości i pośrednio wynika z § 8 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Na uwzględnienie zasługują także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz art. 31 ust. 4 p.g.k. Ostatni z przywołanych przepisów stanowi, że w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Podobnie stanowi § 13 rozporządzenia przy czym ponadto stanowi on, że podczas negocjacji geodeta przedstawia stronom wszystkie dowody i argumenty za proponowanym przebiegiem granicy, a także informuje, że w razie braku ugody do rozpatrzenia sprawy właściwy jest sąd. Analiza treści protokołu granicznego wskazuje, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji geodeta podjął próbę nakłonienia stron do zawarcia ugody i przedstawił im materiał dowodowy wskazujący na możliwość ustalenia konkretnego przebiegu granicy. Przebieg ten, na pewnym odcinku pierwotnie nie został zakwestionowany przez M. S., który ostatecznie jednak nie uznał tak ustalonej granicy za prawidłową. Treść protokołu granicznego wskazuje więc jednoznacznie, że geodeta wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku nakłaniania do zawarcia ugody. Przesądza to jednocześnie o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz art. 31 ust. 4 p.k.g.
Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle ważka, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwić jego kontrolę. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom zakreślonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego treść pozwala na dokonanie kontroli wyroku wydanego przez Sąd I instancji.
Mając na względzie przedstawione wyżej rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.