Uzasadnienie
Halina W. A. N. i L. B. złożyły do Ministra Gospodarki wniosek o stwierdzenie nieważności:
- 1) decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Łodzi z [...] grudnia 1953 r. w sprawie uznania nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G. [...] za majątek opuszczony w rozumieniu przepisów dekretu z 8 marca 1946 r.;
- 2) orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1967 r. (MT 259/66) o przejęciu na własność Skarbu Państwa ww. nieruchomości.
We wniosku domagały się także zwrotu nieruchomości oraz wstrzymania sprzedaży lokali położonych na tej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził na wniosek L. B. nieważność decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 1953 r., zaś decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.
Wyrokiem z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 872/03 na skutek skargi Gminy Łódź Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2002 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że u jego podstaw legło stwierdzenie przez Sąd, że ww. decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1160/08.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Infrastruktury przekazał wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. do rozpoznania zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] maja 2009 r. nr SKO [...], po rozpoznaniu wniosku H. W. A. N. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] o uznaniu nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. G. [...] za mienie opuszczone. Organ ustalił, że H. W. A. N. jest córką właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G. [...] – A. W. i J. W. Spadek po nich na podstawie testamentów z dnia 27 marca 1984 r. nabyła w całości ich wnuczka L. P. (obecnie B., córka E. P.), co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Brzezinach z dnia 21 sierpnia 1991 r., sygn. akt I Ns 159/91. H. W. A. N. przysługuje jedynie roszczenie o zachowek, wobec nabycia całości spadku po tych osobach przez wnuczkę.
W związku z tym organ administracji uznał, iż nie ma ona interesu prawnego, a zatem nie jest stroną postępowania administracyjnego legitymowaną do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło że decyzja Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] o uznaniu nieruchomości położnej w Ł. przy ul. G. [...] za mienie opuszczone została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówiło stwierdzenia jej nieważności z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 158 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 15 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.).
W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1946 r. A. W. i J. W. nabyli od M. K. własność nieruchomości położonej w Łodzi (akt notarialny rep. nr [...]). Postanowieniem Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Łodzi z dnia [...] lipca 1947 r., [...] przywrócono nabywcom posiadanie tej nieruchomości (pismo Zarządu Miejskiego w Łodzi z dnia [...] listopada 1947 r.). Właściciele nieruchomości zostali wprowadzeni w jej posiadanie (protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 29 grudnia 1947 r.). W tej sytuacji organ administracji uznał, iż decyzja Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na sprzeczność z art. 1 ust. 1 dekretu, w myśl którego majątkiem opuszczonym jest majątek osób, które w związku z wojną utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały.
Organ administracji uznał, iż przepis ten odnosi się także do następców prawnych tych osób, w tym nabywców majątku. Pomimo istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie można jednak stwierdzić jej nieważności. Decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż "jak wynika ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów oraz oświadczenia przedstawiciela Gminy Łódź zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w I instancji decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nieruchomość przy ul. G. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, a lokale mieszkalne zostały sprzedane".
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez H. W. A. N. i L. B. We wniosku tym skarżące wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 1953 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzi przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. Zdaniem skarżących nie jest bowiem nieodwracalnym skutkiem prawnym tej decyzji oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobom trzecim i sprzedaż osobom trzecim znajdujących się na niej kilku lokali mieszkalnych.
Ponadto zarzuciły one naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie z uwagi na nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV 872/03 i NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1160/08.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr SKO [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 28, art. 127 § 3, art. 140, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 15 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzekło:
- 1) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. B. o utrzymaniu w mocy ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r., nr SKO [...];
- 2) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. W. A. N. o umorzeniu postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak przymiotu strony;
W uzasadnieniu decyzji odnośnie wniosku H. W. A. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wydanie decyzji z [...] maja 2009 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. z uwagi na brak przymiotu strony. Decyzja ta stała się ostateczna na skutek niezłożenia w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym, zdaniem organu, H. W. A. N. nie może skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., której nie była stroną. Organ podniósł także, iż nie ma interesu prawnego osoba, która nie została powołana do spadku, a przysługuje jej wyłącznie roszczenie o zachowek. Tego rodzaju uprawnienie nie wynika z norm materialnego prawa administracyjnego, lecz z przepisów spadkowych stanowiących część prawa cywilnego. Dlatego też nie można uznać, że posiada ona interes prawny w sprawie, a zatem jest stroną postępowania administracyjnego.
Konsekwencją tego jest konieczność umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczętego wnioskiem H. W. A. N. z uwagi na brak przymiotu strony we wszczętym na wniosek L. B. postępowaniu nadzwyczajnym.
W zakresie wniosku L. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., iż mimo istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Łodzi, to jednak nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na to że wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powołało się przy tym ponownie na wypis z ewidencji gruntów oraz oświadczenia przedstawiciela Gminy Łódź zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w I instancji decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż nieruchomość przy ul. G. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, a lokale mieszkalne zostały sprzedane. Za oczywiste uznało, że wskutek wydania weryfikowanej decyzji doszło do przejścia własności nieruchomości na własność Państwa (orzeczenie Ministra Gospodarki komunalnej z dnia [...] października 1967 r., [...]), a następnie na własność Gminy Łódź.
Ta jako właściciel ustanowiła prawo użytkowania wieczystego i sprzedała prawo do lokali osobom fizycznym wymienionym w ewidencji gruntów, a tego skutku na drodze postępowania administracyjnego cofnąć się nie da. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kolegium zauważyło, iż zawarta w ww. wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 872/03 i NSA z dnia 6 listopada 2008 r., I OSK 1160/08 ocena prawna i wskazania odnosiły się do kwestii właściwości organu, który winien był wnioski o stwierdzenie nieważności rozpoznać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 894/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. i H. W. A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] września 2009 r. nr SKO [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu nieruchomości za mienie opuszczone: 1) oddalił skargę H. W. A. N.;
2) uchylił zaskarżona decyzję ze skargi L. B. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2009 r. nr SKO [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, ze wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji opiera się na zarzucie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Organy zatem badały istnienie przesłanek pozytywnych i negatywnych wskazanych w art. 156 k.p.a. Także i w takim postępowaniu organ winien zbadać, czy żądanie stwierdzenia nieważności zgłasza osoba, której służy przymiot strony, a więc która ma interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Legitymację strony w niniejszym postępowaniu należy oceniać według treści art. 28 k.p.a., przy czym krąg podmiotów posiadających interes prawny w tej sprawie tworzyć będą podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, bądź te, które taki tytuł by posiadały, gdyby nie kwestionowana decyzja.
Z powyższych uwag wynika, że sytuacja prawna każdej ze skarżących jest odmienna. Trafne jest stanowisko, że H. W. A. N. nie przysługuje przymiot strony. Bezspornie H. W. A. N. nigdy nie była właścicielką nieruchomości przy ul. G. [...], w przeciwieństwie do L. B. nie jest spadkobierczynią byłych właścicieli, nie wykazała tym samym interesu prawnego uzasadniającego jej udział w postępowaniu. Z całą pewnością ewentualne roszczenie o zachowek nie przesądza o interesie prawnym w niniejszym postępowaniu. Te przesłanki legły u podstaw decyzji z dnia [...] maja 2009 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania z jej wniosku. Wbrew twierdzeniom podnoszonym przez pełnomocnika skarżących w postępowaniu decyzja ta jest decyzją ostateczną. Doręczono ją bowiem w dniu [...] maja 2009 r. w trybie awizo. Postępowanie z wniosku H. W. A. N. zostało więc ostatecznie zakończone i w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. organ trafnie rozstrzygnął jedynie wobec L. B., uznając, iż H. W. A. N. nie jest już stroną tego postępowania.
Zasadnie w tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z wniosku H. W. A. N. o ponowne rozpoznanie sprawy.
Mając na uwadze powyższe, skargę H. W. A. N. należało oddalić na podstawę art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako pozbawioną podstaw prawnych.
Natomiast skarga L. B. podlega uwzględnieniu. Niesporne w rozpatrywanej sprawie jest, że decyzja z dnia [...] grudnia 1953 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Ustalenia faktyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego znajdują potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Wynika z nich niezbicie, że sporna nieruchomość nie była nieruchomością opuszczoną w rozumieniu przepisów dekretu, na co wskazuje chociażby przejęcie jej przez właścicieli w 1947 r. i objęcie w posiadanie. Doszło zatem do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zaskarżonej w trybie nadzwyczajnym, zatem spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Sporne jest natomiast, czy zaistniała przesłanka negatywna, o której stanowi przepis art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Organ wskazał, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – osoby trzecie nabyły od Gminy Miasto Łódź własność lokali znajdujących się na tej nieruchomości i są użytkownikami wieczystymi odpowiadających powierzchni tych lokali części tej nieruchomości. Z uzasadnień decyzji wynika, iż organ dokonując tego ustalenia oparł się na wypisie z ewidencji gruntów i budynków oraz twierdzeniu zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez Gminę Łódź w toku postępowania przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków oraz pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2002 r. wynika przede wszystkim, że nieruchomość przy ul. G. [...] została podzielona na dwie działki gruntu: nr [...] znajdującą się pod budynkiem o pow. [...] m2 i nr [...] niezabudowaną o powierzchni [...] m2.
Działki te stanowią własność Gminy Miasto Łódź. Istotnie z wypisu wynika, że na działce zabudowanej budynkiem wyodrębniono lokale stanowiące własność osób trzecich i jest ona obciążana przysługującym im prawem użytkowania wieczystego, lecz nie wiadomo, bo organ zaniechał tych ustaleń, czy wszystkie lokale znajdujące się w tym budynku zostały sprzedane przez Gminę Miasto Łódź osobom trzecim, zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. z dnia 27 sierpnia 2001 r. skarżące domagały się wstrzymania sprzedaży znajdujących się tam lokali mieszkalnych. Wobec takiego żądania ustalenie, kiedy doszło do sprzedaży może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Ponadto skoro niezabudowana działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto Łódź, a w stosunku do zabudowanej działki nie wiadomo, czy Gmina Miasto Łódź wyzbyła się całkowicie własności znajdujących się w tym budynku lokali mieszkalnych (sprzedała je osobom trzecim), to za przedwczesną należy uznać odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz poprzestanie na stwierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu należy więc zarzucić niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, 77 k.p.a.), w szczególności stanu prawnego nieruchomości i przedwczesne stwierdzenie, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Ponadto z pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2002 r. wynika, iż na podstawie badania zbioru dokumentów do księgi wieczystej tej nieruchomości ustalono, że podstawą wpisu jako jej właściciela Skarbu Państwa była nie decyzja z dnia [...] grudnia 1953 r., lecz orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. Okoliczność ta również świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przez organ administracji, w szczególności kwestii wzajemnych relacji tych dwóch rozstrzygnięć, a w konsekwencji tego, czy zaistniały w stosunku do całej nieruchomości nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. stające na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Dopiero wyczerpujące ustalenie powyższych okoliczności winno stanowić podstawę do rozstrzygnięcia o zasadności żądania L. B. Należy przy tym uwzględnić, że jako kryterium nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przejęciu nieruchomości, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można przyjmować istnienia możliwości rozporządzania nieruchomością, zaś stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej własność nie musi oznaczać odzyskania własności przez poprzedniego właściciela.
Przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności.
Organ winien w sposób wyczerpujący uzupełnić postępowanie w zakresie określonym i rozważyć ponownie, czy w sprawie rzeczywiście zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że decyzja wydana na mocy dekretu o majątkach opuszczonych przyniosła nieodwracalne skutki prawne.
Z uwagi na powyższe Sąd uwzględnił skargę L. B. uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2009 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części określonej punktem 2, którym orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2009 r. nr SKO [...]. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:
- 1) naruszenia prawa materialnego:
- – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kontrola legalności decyzji administracyjnych i wydanych w oparciu o obowiązujące normy prawne może być kontrolą dowolną;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, to jest:
- – art. 138 w związku z art. 32 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oczywistą sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem, jak i niespójność samej sentencji, bowiem nie jest wiadomym, czy decyzja zaskarżona pozostaje w obrocie prawnym czy też nie, nadto z sentencji wynika, że decyzja zaskarżona została uchylona ze skargi, zaś decyzja ją poprzedzająca, jak można domniemywać, w wyniku skargi złożonej przez stronę postępowania, a więc H. W. A. N., której skargę notabene oddalono, co wynika z pkt 1 sentencji, bądź inną nieznaną stronę postępowania;
- – art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, które to wskazywałoby, że możliwym byłoby wydanie innego rozstrzygnięcia, niż zostało wydane, sprzeczność uzasadnienia z sentencją wyroku;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wskazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo i wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, dokonano prawidłowej jego oceny z uwzględnieniem poglądów doktryny i orzecznictwa;
- – art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.
Na tych podstawach wnosiło o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi L. B., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,
- 2) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie jest zasadny. Zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić, że został oparty na przeprowadzeniu przez Sąd dowolnej kontroli. Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] września 2009 r. nr SKO [...] w oparciu o kryterium zgodności z prawem, tak jak stanowi art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej została oparta na dwóch przesłankach: – po pierwsze, przesłance pozytywnej wystąpienia jednego z rodzaju kwalifikowanego naruszenia prawa, wyliczonego enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; - po drugie, przesłance negatywnej, której wystąpienie powoduje niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji.
Przesłanki negatywne zostały wyznaczone w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanką negatywną jest wystąpienie przedawnienia, a mianowicie nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętej wadliwością wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Drugą przesłanką negatywną jest wywołanie przez decyzję nieważną nieodwracalnego skutku prawnego. Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności obowiązany jest przeprowadzić kontrolę zgodności w pełnym zakresie, a zatem zarówno co do przesłanek pozytywnych, jak i przesłanek negatywnych. Ograniczenie się do ustalenia wyłącznie przesłanki pozytywnej bez pełnej oceny co do prawidłowości ustalenia przesłanki negatywnej stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny. Czyni to niezasadnym zarzut dowolności kontroli przeprowadzonej przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 w związku z art. 32 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona do Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 3 września 2009 r. nr SKO 2842/2009 zawierała dwa rozstrzygnięcia:
- – po pierwsze, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. B. rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2009 r. nr [...];
- – po drugie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. W. A. N. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak przymiotu strony. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, złożonej przez L. B. i H. W. A. N. było wyłącznie rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2009 r. nr SKO [...]. Tak też zakres rozstrzygnięcia wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przez określenie przedmiotu: "w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu nieruchomości za mienie opuszczone". Przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie objął drugiego rozstrzygnięcia: umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku H. W. A. N. Złożenie przez H. W. A. N. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] września 2009 r. nr SKO [...] w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu nieruchomości za mienie opuszczone wymagało zbadania przez Sąd legitymacji do zaskarżenia. Sąd ustalił, że H. W. A. N. nie ma interesu prawnego do zaskarżenia w tej części decyzji i z tego względu skargę tej skarżącej, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił. Sentencja wyroku w tym zakresie jest jasna i nie może budzić żadnych wątpliwości. Również w zakresie skargi L. B., której skargę Sąd uwzględnił i w następstwie uchylił w zaskarżonej części decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2009 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2009 r. nr [...] jest jasna i nie może budzić żadnych wątpliwości. Należy podkreślić, że przestawienie słów w sentencji nie może być podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wadliwość nieistotna może być usunięta wyłącznie w trybie rektyfikacji wyroku: sprostowania w zakresie oczywistej omyłki (art. 156 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Do oczywistej omyłki należy zaliczyć przestawienie w sentencji słów.
Sentencja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 894/09 nie budzi żadnych wątpliwości, że zostało uchylone rozstrzygniecie w zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu nieruchomości za mienie opuszczone oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu nieruchomości za mienie opuszczone. Pozostaje w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] września 2009 r. nr [...] w części niezaskarżonej: umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku H. W. A. N. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli wywołała nieodwracalny skutek prawny.
Ustalenie wystąpienia tej przesłanki negatywnej wyłączającej stwierdzenie nieważności decyzji wymaga szczególnej staranności w ustaleniu, zgodnie z regułami prawa procesowego, jej wystąpienia. Ma to szczególną wagę dla realizacji wartości demokratycznego państwa prawnego, państwa, które nie godzi się na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wydanych z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, państwa, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie zarzucił, że ustalenia organu są w tym zakresie niepełne, wskazując precyzyjnie na zakres okoliczności faktycznych, których wystąpienie budzi zastrzeżenia.
Sąd wskazał "ze znajdujących się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków oraz pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2002 r. wynika przede wszystkim, że nieruchomość przy ul. G. [...] została podzielona na dwie działki gruntu: nr [...] znajdującą się pod budynkiem o pow. [....] m2 i nr [...] niezabudowana o powierzchni [...] m2. Działki te stanowią własność Gminy Miasta Łódź. Istotnie z wypisu wynika, że na działce zabudowanej budynkiem wyodrębniono lokale stanowiące własność osób trzecich i jest ona obciążona przysługującym im prawem użytkowania wieczystego, lecz nie wiadomo, bo organ zaniechał tych ustaleń, czy wszystkie lokale znajdujące się w tym budynku zostały sprzedane przez Gminę Miasto Łódź osobom trzecim, zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r., z dnia [...] sierpnia 2001 r. skarżące domagały się wstrzymania sprzedaży znajdujących się tam lokali mieszkalnych.
Wobec takiego żądania ustalenie, kiedy doszło do sprzedaży lokali może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Ponadto skoro niezabudowana działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta Łódź, a w stosunku do zabudowanej działki nie wiadomo, czy Gmina Miast Łódź wyzbyła się całkowicie własności znajdujących się w tym budynku lokali mieszkalnych (sprzedała je osobom trzecim), to za przedwczesną należy uznać odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz poprzestanie na stwierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa (...).
Ponadto z pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2002 r. wynika, że na podstawie badania ustalono, że podstawą wpisu jako jej właściciela Skarbu Państwa była nie decyzja z dnia [...] grudnia 1953 r., lecz orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. Okoliczność ta również świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przez organ administracji, a w szczególności kwestii wzajemnych relacji tych dwóch rozstrzygnięć, a w konsekwencji tego, czy zaistniały w stosunku do całej nieruchomości nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia [...] grudnia 1953 r. stojące na przeszkodzie stwierdzenia jej nieważności." Takie wskazanie okoliczności faktycznych czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do wskazania dalszego postępowania.
Również w zaskarżonym wyroku precyzyjnie wskazano, że ustalenie wyżej wskazanych okoliczności faktycznych będzie podstawowe dla stwierdzenia wywołania przez decyzję z [...] grudnia 1953 r. w sprawie uznania nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. G. [...] za majątek opuszczony w rozumieniu przepisów dekretu z 8 marca 1946 r. nieodwracalnego skutku prawnego. Ustalenie wystąpienia tej przesłanki ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wystąpienie tej przesłanki negatywnej będzie miało miejsce gdy na drodze prawa nie ma możliwości prawnej odwrócenia skutku prawnego decyzji nieważnej. A zatem wymaga ustalenia, że na drodze prawa skutek prawny nie może zostać odwrócony. Ustalenia w tym przedmiocie nie są ograniczone wyłącznie do drogi administracyjnej ale obejmują też drogę sądową – drogę postępowania przed sądem powszechnym. Jeżeli w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wystąpi konieczność ustalenia na drodze sądowej skutku prawnego decyzji, stanowi to zagadnienie prejudycjalne, które jest podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Do drogi przed sądem powszechnym należy ustalenie odwracalności skutku prawnego czynności Skarbu Państwa rozporządzania bez tytułu prawnego prawem własności nieruchomości. Z tego też względu zasadnie Sąd wskazał na znaczenie rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1967 r. ([...]) o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. G. [...].
Brak ustalenia wystąpienia przesłanki nieodwracalności skutku prawnego w sprawie zasadnie Sąd wywiódł w zaskarżonym wyroku. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało podstawy w zastosowaniu środka przez Sąd nie tylko wobec zaskarżonej decyzji ale też wobec decyzji ją poprzedzającej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.