Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1036/10, po rozpoznaniu skargi B.W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]sierpnia 2010 r. nr [...]w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 28 września 2010 r. (data nadania pocztowego) skarżący B.W. złożył, za pośrednictwem Wojewody Podkarpackiego w Rzeszowie, skargę na decyzję tegoż Organu z dnia [...]sierpnia 2010r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Łańcuckiego w Łańcucie z dnia [...]lipca 2010r., znak-[...], orzekającą o utracie przez B.W. z dniem 20 lipca 2010r. statusu bezrobotnego z uwagi na to, że nie zgłosił się on w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w wyznaczonym terminie oraz nie usprawiedliwił tej nieobecności w ustawowym terminie 7 dni podając uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Decyzja podpisana została przez M.K., upoważnionego pracownika.
W podstawie prawnej decyzji Wojewody Podkarpackiego wskazano na przepisy art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. 2008, nr 69n, poz.415, ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2000, Nr. 98, poz.1071, ze zm.). W uzasadnieniu podano, że złożone odwołanie nie jest uzasadnione. Podkreślono, że przy rejestracji w 2007 r. B.W. otrzymał druk z pouczeniami o prawach i obowiązkach, w tym o konieczności stawiennictwa w Urzędzie w wyznaczonych terminach i usprawiedliwiania swojej nieobecności. Bezspornym w ocenie organu wyższego stopnia jest fakt przekroczenia terminu zgłoszenia się w PUP jak i przekroczenia terminu siedmiodniowego dla usprawiedliwienia przyczyny tego niestawiennictwa. O przyczynie nieobecności B.W. powiadomił PUP dopiero w treści odwołania od decyzji Starosty, zatem z przekroczeniem siedmiodniowego terminu zawitego. Wojewoda pismem z dnia 23 sierpnia 2010r. zwrócił się przed podjęciem decyzji do Dyrektora PUP o wyjaśnienie, czy zarzuty podane w odwołaniu znajdują potwierdzenie, z uwzględnieniem, czy stawił się on w PUP i podał przyczynę swojego niestawiennictwa. W odpowiedzi, wskazano, że B.W. był w dniu 21 lipca 2010r. w PUP, lecz nie w celu złożenia usprawiedliwienia swojej nieobecności, ale po to by ubliżać i zastraszać nagrywaniem pracowników. Wobec tego skierowano go na rozmowę z Dyrektorem PUP. Wskazano również, że nie zgłoszenie się w wyznaczonym terminie, nie poparte żadnym dokumentem lub racjonalnym wyjaśnieniem, uznane zostało przez Dyrektora PUP za nieusprawiedliwione.
W skardze na powyższą decyzję B.W. zarzucił, że zlekceważono podane przez niego wyjaśnienie co do przyczyn niestawiennictwa. Zakwestionował ustalenia faktyczne organów obu instancji, w szczególności co do tego, że w dniu 21.lipca 2010r.. nie podał usprawiedliwienia. Postawił pytanie o faktyczną intencję jego przybycia do Dyrektora PUP, jeżeli nie było to podanie usprawiedliwienia, gdyż nie kierował się względami towarzyskimi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna, lecz z przyczyn innych niż podane przez skarżącego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, iż zgodnie z art. 134 §1 i art. 135 i art. 3 §1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosując przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd, na podstawie art. 145 §1 P.p.s.a.: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Art. 156 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm) stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy jest ono widoczne "na pierwszy rzut oka", bez konieczności przeprowadzania dogłębnej analizy, wykładni, zapoznawania się z poglądami orzecznictwa i doktryny; to coś ewidentnego, jednoznacznego, oczywistego. Wada ta tkwić musi w samej decyzji i może dotyczyć przepisów prawa materialnego jak i procesowego.
Z kolei art. 268a k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Tożsame uregulowanie zostało zawarte w art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009r., nr 31, poz.206, ze zm), który stanowi, że wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1.
Sąd wojewódzki podkreślił, że udzielone upoważnienie administracyjne wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Oznacza to, że czynności prawne podejmuje jeden z pracowników urzędu, a nie sam piastun organu. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu pociąga za sobą nieważność decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można domniemywać, a powołanych przepisów delegacyjnych nie możne wykładać rozszerzająco.
Sąd I instancji wskazał, że procedura rejestracji bezrobotnych oraz pozbawiania tego statusu jest uregulowana w rozdziale 9 w art.
- Zgodnie z art. 33 ust. 4 starosta pozbawia bezrobotnego takiego statusu w przypadkach wymienionych w tym przepisie, a czyni to, zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 14 lit a, decyzją administracyjną. Nadanie statusu bezrobotnego jest warunkiem wstępnym ubiegania się przez taką osobą o przyznanie świadczeń z tytułu bezrobocia; świadczenia mają charakter wtórny względem przyznanego (uznanego) statusu. Samo jednak nadanie statusu bezrobotnego, jak i jego pozbawienie, nie jest świadczeniem z tytułu bezrobocia. Decyzja starosty ma charakter deklaratywny i potwierdza jedynie stan, w jakim znajduje się osoba fizyczna (art.2 ust. 1 pkt 2), który uprawnia ją do ubiegania się o przyznanie określonych ustawą świadczeń, lecz dopiero po uzyskaniu statusu bezrobotnego. Takimi świadczeniami dla bezrobotnych są m.in. zasiłki, stypendia, inne świadczenia tak pieniężne jak i niepieniężne, a wskazuje na to już art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b, przy czym zapis tego przepisu wskazuje, że jest to odrębne rozstrzygnięcie od przyznania lub pozbawienia statusu bezrobotnego, mimo iż może zostać zawarte w jednym akcie decyzyjnym. Możliwe jest posiadanie statusu bezrobotnego i nie posiadanie prawa do świadczeń (zob. np. art. 75 ustawy). Wskazana ustawa zawiera także rozdział 15 zatytułowany "Świadczenia dla bezrobotnych", ale nie wymienia się w nim wszystkich świadczeń, o jakie ubiegać się mogą bezrobotni. Czym innym zatem jest "świadczenie dla bezrobotnego", a czym innym "świadczenie z tytułu bezrobocia", o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 4. Drugi ze wskazanych terminów jest definicyjnie szerszy i obejmuje każde świadczenie określone przepisami ustawy, o które może się ubiegać bezrobotny. Podkreślenia wymaga, że aby o takie świadczenia się ubiegać niezbędne jest uzyskanie statusu bezrobotnego, a to odbywa się w trybie decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę (art.9 ust. 1 pkt 14 lit a).
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w sprawie objętej skargą postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. (art. 1 pkt 1 i art. 5 §1 k.p.a.). Organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w sprawach odwołań od decyzji starosty (realizującego zadania samorządu powiatu, art. 9 ust. 1-2 ustawy) jest wojewoda (art. 10 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 3 ust. 1 pkt7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz.U.2009, nr 31, poz.206, ze zm.).
Sąd wojewódzki uznał, że znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy upoważnienie Wojewody Podkarpackiego dla Pani M.P. - Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej obejmowało, na datę wydawania decyzji, "realizację zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia (art. 10 ust.2 pkt 4)". W tak określonej delegacji nie mieszczą się sprawy z zakresu nadawania i pozbawiania statusu bezrobotnego, które jest odrębnym i pierwotnym rozstrzygnięciem administracyjnym względem rozstrzygnięć w zakresie świadczeń z tytułu bezrobocia. Tym samym skarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 sierpnia 2010 r. została wydana przez osobę nieupoważnioną.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ wyższego stopnia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.10 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez przyjęcie, że w upoważnieniu Wojewody Podkarpackiego dla Pani M.P.-Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej nie mieszczą się sprawy z zakresu nadawania i pozbawiania statusu bezrobotnego,
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez uznanie, że samo nadanie statusu bezrobotnego jak i jego pozbawienie nie jest świadczeniem z tytułu bezrobocia.
W ocenie Wojewody (wbrew twierdzeniom Sądu) status bezrobotnego należy zaliczyć do świadczeń z tytułu bezrobocia, ponieważ jego posiadanie lub utrata powoduje automatycznie nabycie lub utratę określonych świadczeń np. z ubezpieczenia zdrowotnego.
Z tych powodów należy uznać za nietrafne stanowisko WSA w Rzeszowie przedstawione w niniejszym orzeczeniu, że samo nadanie statusu bezrobotnego, jak i jego pozbawienie, nie jest świadczeniem z tytułu bezrobocia.
Ponadto zdaniem Wojewody Podkarpackiego interpretacja art. 10 ust.2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przedstawiona w zaskarżonym wyroku, jest błędna, ponieważ w takim przypadku organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących statusu bezrobotnego byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownie do art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Wojewoda. Niezmiernie dziwne byłoby przyjęcie przez ustawodawcę takiego rozwiązania, w którym sprawy związane z zasiłkiem dla bezrobotnych byłyby rozpatrywane w II instancji przez Wojewodę, natomiast dotyczące nabycia, odmowy czy też utraty statusu bezrobotnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Z tych powodów stanowisko WSA w Rzeszowie przedstawione w zaskarżonym wyroku uznające, że w upoważnieniu Wojewody Podkarpackiego dla Pani M.P.-Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej nie mieszczą się sprawy z zakresu nadawania i pozbawiania statusu bezrobotnego, jest całkowicie chybione.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 10 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr. 69, poz. 415 ze zm.) do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy, oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie:
- stosowania standardów i warunków prowadzenia przez urzędy pracy usług rynku pracy, o których mowa w art. 35 ust. 5;
- spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy;
- przestrzegania zasad i trybu wydatkowania środków Funduszu Pracy;
- prawidłowości zlecania realizacji zadań i usług rynku pracy;
- kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy, wykonywanych przez samorząd terytorialny lub inne podmioty.
W myśl natomiast art. 10 ust. 2 pkt. 4 ustawy do zadań wojewody należy również realizacja zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia.
Jednocześnie w ust. 7 art. 10 ustawy ustawodawca określił właściwość organów w spawach rozpatrywanych na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do wymienionego przepisu w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej:
- organem właściwym jest starosta;
- organem wyższego stopnia jest wojewoda.
Z powyższego przepisu wynika, iż we wszystkich sprawach regulowanych ustawą, w tym związanych z pozbawieniem statusu bezrobotnego, organem wyższego stopnia jest wojewoda.
Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie różnicuje właściwości organów w zależności od rodzaju sprawy, w szczególności nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie określenia właściwości organu II instancji w sprawach dotyczących pozbawienia bezrobotnego przyznanego mu statusu.
Świadczenia z tytułu bezrobocia, identycznie jak sprawy związane z przyznawaniem, czy pozbawianiem statusu bezrobotnego są zadaniami wynikającymi z ustawy, realizowanymi przez organy, których właściwość określona została w art. 10 ust. 7.
Brak jest podstaw do tego jak uczynił to Sąd I instancji, aby twierdzić, iż w pojęciu sprawy dotyczącej świadczeń z tytułu bezrobocia nie mieści się sprawa związana z pozbawieniem bezrobotnego jego statusu. Niewątpliwie kwestia przyznania świadczeń z tytułu bezrobocia jest wtórna wobec nadania określonej osobie statusu bezrobotnego, są to jednak sprawy załatwiane przez te same organy, na podstawie tej samej ustawy, z zachowaniem tego samego trybu postępowania, co pozwala uznać, iż pojęcie " sprawy dotyczącej świadczeń z tytułu bezrobocia " o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt. 4 ustawy dotyczy również sprawy związanej z przyznawaniem, czy utratą statusu bezrobotnego, tym bardziej że przyznanie (pozbawienie) świadczeń z tytułu bezrobocia jest nieodłącznie związane z posiadaniem (utratą) statusu.
Sprawa pozbawienia danej osoby statusu bezrobotnego jest sprawą dotyczącą świadczeń z tytułu bezrobocia.
Nie ma zatem powodów aby odmiennie określać właściwość organu odwoławczego w tych sprawach.
Dodatkowo przedstawioną argumentację należy wzmocnić poprzez odwołanie się do treści art. 10 ust. 1 ustawy, który zadania wojewody wymienia używając pojęcia " w szczególności ", co wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia.
W końcu trzeba przypomnieć, że określenie właściwości organu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy do tej pory nie budziło wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W tym miejscu celowe wydaje się odwołanie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007r. I OW 80/07 w którym stwierdzono, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej:
- organem właściwym jest starosta;
- organem wyższego stopnia jest wojewoda.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Z uwagi na trudną sytuację materialną B.W., na mocy art. 207 § 2 w/wym ustawy odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.