Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Ke 978/14 w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2014r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oraz decyzję organu I instancji; w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; w pkt III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach solidarnie na rzecz A. R. i S. R. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
We wniosku z dnia 20 grudnia 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. pełnomocnik S. R. i A. R. wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] (dz. nr ew. 496) w Kielcach na działkę nr ew. 486 w obrębie [...] w Kielcach wskazując, że wyżej wymieniona nieruchomość wykorzystywana jest na cele usługowe zaś planowany zjazd służyć będzie do obsługi istniejącej nieruchomości przy ulicy [...] w Kielcach, poprzez samochody dostawcze o masie całkowitej do 3,5 tony.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] Prezydent Miasta – Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm., dalej u.d.p.) zezwolił na lokalizację zjazdu o charakterze publicznym z ul. [...] na działkę nr ew. 486, zgodnie z usytuowaniem zjazdu pokazanym na mapie w skali 1:500 wyłącznie dla samochodów osobowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło wydania zezwolenia na lokalizację tego zjazdu.
Wnioskiem z dnia 29 maja 2014 r. działający w imieniu S. R. i A. R. radca prawny wystąpił do Zarządu Dróg w Kielcach o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu z ulicy [...] na działkę nr ew. [...], obręb [...] w Kielcach wskazując, że w/w nieruchomość dla celów handlowych obsługiwana jest z ulicy [...].
Prezydent Miasta – Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu o charakterze publicznym z ulicy [...] (działka nr ew. 496 – droga gminna w Kielcach) na działkę nr ew. 486, zgodnie z usytuowaniem zjazdu pokazanym na mapie w skali 1: 500 (załącznik graficzny do decyzji). W uzasadnieniu powołano się na fakt, że odmowa lokalizacji takiego zjazdu została udzielona w ostatecznej decyzji z [...] marca 2014 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania S. R. i A. R. od odmownej decyzji organu I instancji, decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło w całości postępowanie I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w analizowanej sprawie występuje tożsamość ze sprawą już rozstrzygniętą, bowiem kwestia budowy zjazdu publicznego z ul. [...] do działki nr ew. 486 została rozpatrzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2014r., która to decyzja nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Organ uznał, że powyższy stan powoduje niemożność ponownego orzekania w tej samej sprawie. Wydanie kolejnej decyzji uzasadnia zatem konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania prowadzonego ponownie w tej samej sprawie przez zarządcę drogi. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że bez znaczenia pozostaje kwestia nieznacznie zmienionej propozycji lokalizacji zjazdu dla celów zaopatrzeniowych dwa-trzy razy w tygodniu, samochodami małogabarytowymi do 3,5 tony, z zachowaniem obsługi dla celów handlowych z ulicy [...] w Kielcach. Decyzja o odmowie budowy zjazdu przesądza o braku możliwości realizacji zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę nr ew. 486 i nie ma znaczenia dla sprawy zarówno rodzaj samochodów jak i częstotliwość i cel dojazdów.
W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie istnieje tożsamość sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2014 r. z przedmiotową sprawą. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie SKO z [...] marca 2014r. nie jest prejudykatem w sprawie, albowiem wskazana w przedmiotowym wniosku lokalizacja zjazdu nie odpowiada tej, która została zasugerowana we wniosku złożonym w grudniu 2013 r. Strony podkreśliły, że nie mają prawnej możliwości dojazdu do ich nieruchomości od strony ulicy [...]. Istniejąca w pobliżu brama wjazdowa znajduje się bowiem na działce nr ew. 485, której wieczystym użytkownikiem jest podmiot trzeci – [...] S.A. w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu I instancji wskazując, że nie ma podstaw do uznania, iż pomiędzy sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r., a decyzją tego organu z dnia 9 września 2014 r. istnieje tożsamość przedmiotowa. W ocenie Sądu I instancji propozycja usytuowania zjazdu z działki nr ew. 486 na ul. [...] wskazana we wniosku złożonym przez skarżących w dniu 29 maja 2014 r. była inna, niż określona we wniosku złożonym w dniu 20 grudnia 2013 r., wnioskodawcy zawęzili również swoje żądanie, precyzując charakter zjazdu jako służącego dla celów zaopatrzeniowych, 2 – 3 razy w tygodniu, samochodami małogabarytowymi do 3,5t, oraz wskazując, że obsługa dla celów handlowych pozostaje od ul. [...].
Sąd podkreślił, że sprawy o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. są wszczynane na wniosek strony, co oznacza, że organ administracji jest tym wnioskiem związany i rozstrzygając sprawę nie może wyjść poza granice określone żądaniem strony. Zatem treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Zdaniem Sądu nie można stwierdzić, by w obu sprawach przedmiot postępowania był identyczny. O odmienności przedmiotu świadczy przede wszystkim inna lokalizacja zjazdu, której wskazanie w aspekcie regulacji art. 29 ust. 3 u.d.p. stanowi niezbędny element rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu za takim stanowiskiem przemawia również odmienne, w stosunku do pierwotnie złożonego wniosku, ograniczenie sposobu korzystania ze zjazdu ze względu na rodzaj samochodów, częstotliwość oraz cel dojazdów. Sąd uznał zatem, że po złożeniu przez skarżących nowego wniosku, obowiązkiem organu administracji było załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, z zachowaniem zasad i reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1, 107 § 3.
Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 czerwca 2014r., z uwagi na odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu uzasadnioną wydaniem przez SKO decyzji z dnia 24 marca 2014 r.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione uwagi i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności organ powinien dokonać analizy wniosku z uwzględnieniem przesłanek istotnych dla wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 1 u.d.p.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) przez uchylenie decyzji organu I instancji, choć organ I instancji merytorycznie rozpoznał kolejny odrębny wniosek w sprawie budowy zjazdu;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Sąd wskazań w zaskarżonym wyroku, które są niemożliwe do wykonania, albowiem decyzja organu I instancji rozpatrywała kolejny wniosek merytorycznie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stan faktyczny i prawny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym organ dokonał oceny kolejnego wniosku odmawiając realizacji zjazdu, natomiast Sąd uznał, że organ I instancji rozpatrywał kolejny wniosek jako ten sam, mimo, że organ I instancji nie umorzył postępowania. Zatem decyzja organu I instancji uchylona przez Sąd była decyzją merytoryczną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sprowadzający się do tezy o bezpodstawnym uchyleniu decyzji. Tak sformułowany zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzający się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skoncentrowano się natomiast na tezie, że niezasadnie Sąd I instancji uchylił również decyzję organu I instancji, która – jako odmowna- miała charakter merytoryczny, w konsekwencji czego stanowisko Sądu I instancji jest niespójne. Nie postawiono przy tym Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 134 § 1 czy art. 135 p.p.s.a. Orzekając zaś na podstawie akt sprawy Sąd I instancji trafnie zauważył, że odmowna decyzja organu I instancji nie zawierała w uzasadnieniu żadnych analiz dopuszczalności lokalizacji planowanego zjazdu o określonych parametrach, lecz ograniczała się do stwierdzenia, że o braku podstaw do udzielenia zgody na lokalizację wypowiedziało się już uprzednio SKO w ostatecznej decyzji z [...] marca 2014 r. Tym ustaleniom Kolegium w skardze kasacyjnej nie zaprzeczyło. Nie jest też prawdą, że Sąd I instancji uchylając odmowną decyzję organu I instancji nie podał powodów i nie wskazał na wady tej decyzji. W świetle uzasadnienia Sądu I instancji są one oczywiste i mają związek ze stanowiskiem, że zmodyfikowany w zakresie lokalizacji zjazd wymaga merytorycznej analizy zgodności z przepisami prawa. Bezspornie uzasadnienie decyzji organu I instancji takiej analizy nie zawiera. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że do końcowego załatwienia sprawy konieczne jest także uchylenie decyzji organu I instancji, co znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a.
Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie został on uzasadniony i nie jest jasne, z jakich powodów wskazania zawarte w wyroku nie nadają się do wykonania, wszak sprowadzają się one do przeprowadzenia przez organ merytorycznej analizy wniosku w kontekście przepisów regulujących lokalizację zjazdów z dróg publicznych. W żadnej też mierze nie można przyjąć, aby wskazania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu były sprzeczne z sentencją wyroku, taka pozbawiona argumentów teza skargi kasacyjnej, formułowana przez kwalifikowanego pełnomocnika w imieniu organu administracji publicznej świadczy o sprzeciwie wobec stanowiska Sądu I instancji, sprzeciw taki winien być jednak formułowany w oparciu o rzeczowe argumenty ze wskazaniem naruszonych przepisów i formy tego naruszenia, a zarzuty winny znajdować potwierdzenie w stanie faktycznym.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.