Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 808/16, po rozpoznaniu skargi T. J. stwierdził nieważność decyzji [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego Przedsiębiorstwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
T. J. wnioskiem z dnia 20 czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. 2016 r., poz. 352 ze zm.) zwrócił się do [...] Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością o udostępnienie w celu ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, a to:
- spisu wydatków poniesionych przez Spółkę za okres od 1 stycznia 2014 r. do 20 czerwca 2016 r. z uwzględnieniem szczegółowych kwot przedmiotu wydatku osoby, na której rzecz został poniesiony, a także jego daty;
- przekazania w zeskanowanej wersji wszystkich faktur jakiej zostały opłacone przez Spółkę w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 20 czerwca 2016 r.;
- kopii listy płac wszystkich pracowników Spółki, a także osób współpracujących ze Spółką w ramach umowy-zlecenia w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 20 czerwca 2016 r.;
- przekazania w zeskanowanej wersji umów podpisanych w celach reprezentacyjnych, w szczególności dotyczących imprez świątecznych, przyjęć jubileuszowych, nagród i prezentów itp. za okres od 1 stycznia 2014 r. do 20 czerwca 2016 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że aktualnie piastuje mandat poselski Posła na Sejm VIII kadencji. W ramach pełnionej funkcji chciałby stworzyć finansową mapę miasta, na której uwzględnione zostałyby wydatki spółek komunalnych. W związku z tym wystąpił do wszystkich spółek komunalnych o udostępnienie tożsamych informacji. Dzięki temu będzie mógł przedstawić mieszkańcom miasta szczegółowe informacje na temat sposobu spożytkowania ich pieniędzy. Mapa taka zostanie upubliczniona wraz z poszczególnymi informacjami uzyskanymi od Spółki na jego profilu w portalu społecznościowym Facebook, a także na jego własnej stronie internetowej.
W odpowiedzi na wniosek [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówiło uwzględnienia wniosku. Podniesiono, że w ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego określa zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, podmioty, które udostępniają lub przekazują informację, warunki ponownego wykorzystywania oraz zasady ustalania opłat za ponowne wykorzystywanie. Zakres podmiotowy tej ustawy został określony w jej art.
- Jako podmioty zobowiązane wskazano tam:
- jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.);
- inne niż określone w pkt 1 państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej;
- inne niż określone w pkt 1 osoby prawne utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2 pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inne podmioty finansują je w ponad 50 % lub posiadają ponad połowę udziałów albo akcji lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego, nadto związki podmiotów, o których mowa w pkt 1 do 3.
W związku z powyższym [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o., nie może być zaliczone do żadnej z wyżej wskazanych kategorii podmiotów, gdyż nie jest jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Nie sposób uznać tej spółki za państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Nie posiada także statusu osoby prawnej utworzonej w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, a o tym ostatnim rozstrzyga, przede wszystkim przedmiot działalności Spółki, który obejmuje zaspakajanie potrzeb posiadających charakter przemysłowy lub handlowy. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności przedmiot działalności Spółki stanowi m.in. obróbka mechaniczna elementów metalowych, sprzedaż detaliczna paliw do pojazdów silnikowych na stacjach paliw, sprzedaż hurtowa i detaliczna części i akcesoriów do pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli. Tak określony przedmiot działalności opisanej kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności został zamieszczony w akcie założycielskim Spółki stanowiącym podstawę jej powstania i funkcjonowania. Podkreślono, że wskazane powyżej pozycje stanowią jedynie przykładowe wyliczenie przedmiotu działalności polegającego na zaspakajaniu potrzeb o charakterze handlowym lub przemysłowym.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił T.J., wskazując jako podstawę prawną swego działania art. 127 K.p.a. oraz art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego traktując otrzymane pismo z dnia [...] lipca 2016 r. jako decyzję administracyjną.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uznał, że sprawa rozpatrzona została w dniu [...] lipca 2016 r. w formie decyzji administracyjnej, którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy należało utrzymać w mocy. Powołując się na art. 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego stwierdzono, że do kręgu podmiotów objętych obowiązkiem udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego Spółka nie może być zaliczona, jako że nie jest jednostką sektora finansów publicznych, nie jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej i nie posiada statutu osoby prawnej utworzonej w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego.
T.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, której przedmiotem uczynił pismo Zarządu [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2016 r., traktując to pismo jako decyzję wydaną przez organ działający jako organ drugiej instancji.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie wskazano, iż argumenty przytoczone przez skarżącego nie mogą spowodować zmiany stanowiska [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o.
W replice na odpowiedź organu) T.J. zauważył, że w argumentacji Spółki pominięto fakt, iż przeważającym przedmiotem działalności przedsiębiorcy jest transport lądowy pasażerski, co wynika z działu trzeciego rubryka pierwsza pkt 1 Krajowego Rejestru Sądowego. Pozostałe przedmioty to jedynie dodatkowa działalność przedsiębiorcy i nie ma wątpliwości, że Spółka została utworzona w celu umożliwienia mieszkańcom miasta transportu, a nie w celu dokonywania napraw czy obróbki metalu. Podkreślono, że gdyby nie konieczność organizowania transportu mieszkańcom C. Spółka nigdy nie powstałaby, a z całą pewnością Miasto nie zdecydowałoby się na utworzenie Spółki w celu mechanicznej obróbki elementów metalowych czy sprzedaży detalicznej paliw do pojazdów silnikowych.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał wniesioną skargę za zasadną.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niesporne jest, iż na wniosek skarżącego złożony na podstawie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego wolą [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...] było udzielenie odpowiedzi w formie decyzji administracyjnej. Potwierdza to nie tylko wypowiedź pełnomocnika Spółki złożona do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach ale przede wszystkim pierwszy akapit pisma z dnia 26 lipca 2016 r. przekazanego skarżącemu w odpowiedzi na wniosek skarżącego określony jako "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Analizując treść obu przedstawionych skarżącemu pism WSA w Gliwicach stwierdził, że mimo braków formalnych, a to braków wskazania w tych pismach expressis verbis podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, zasadniczo odpowiadają one wymogom decyzji administracyjnej. Zawarto w nich stanowisko wraz z jego czytelnym uzasadnieniem, opatrzono datą, a pisma te zostały podpisane przez osoby uprawnione do składania oświadczeń na zewnątrz Spółki i doręczone skarżącemu. W związku z inicjującą postępowanie sądowoadministracyjne skargą Sąd uznał zatem, że jego kontroli poddane zostało działanie Spółki wyrażone w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji (tego) należało rozważyć, czy w stanie faktycznym sprawy Spółka była uprawniona do działania w takiej formie prawnej czy też działała bez podstawy prawnej.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że) Spółka nie wskazała w swoich decyzjach podstawy prawnej usprawiedliwiającej jej działanie w wybranej formie prawnej. Niesporne jest natomiast, że postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej toczyło się w związku z wnioskiem skarżącego złożonym na podstawie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.
W istocie akt ten upoważnia adresata wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego do wydania decyzji administracyjnej. Uprawnienie takie wynika z treści art. 23 ust. 3, 4, 5 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Z gramatycznej wykładni wymienionych przepisów wynika jednoznacznie, że uprawnienie do wydania decyzji administracyjnej przysługuje w przypadku, gdy odmowa wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego następuje z przyczyn wyraźnie wymienionych w przywołanych wyżej przepisach. Uprawnienie to przypisane jest wyłącznie "podmiotowi zobowiązanemu", który to termin zdefiniowany został poprzez wskazanie zamkniętego katalogu tych podmiotów. Bezspornie zatem wyłącznie podmiot zobowiązany na gruncie wskazanej ustawy, a w konsekwencji podmiot, który może udzielić informacji sektora publicznego wymieniony w jej art. 3 jest podmiotem, któremu prawodawca zezwolił na władcze działanie w formie decyzji administracyjnej.
Zdaniem Sądu wśród przyczyn zezwalających na odmowę wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego ustawodawca nie zamieścił sytuacji, o której mowa w kontrolowanych decyzjach, a to z braku przymiotu podmiotu zobowiązanego po stronie adresata wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.
Wydanie w niniejszej sprawie decyzji powoduje, że doszło do naruszenia art. 1, art. 6, art. 104 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Wyjście w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawa stanowi przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej i stanowi przyczynę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu wystarczającą natomiast i poprawną formą załatwienia wniosku skarżącego, w sytuacji gdy Spółka nie uznawała się za podmiot zobowiązany, było skierowanie do niego pisma informującego o takim stanie rzeczy. Skarżącemu, który nie godziłby się z poglądem Spółki przysługiwałaby skarga na bezczynność, gdyż organ jest bezczynny nie tylko wtedy gdy milczy, ale także wtedy gdy załatwia sprawę na gruncie w/w ustawy w niewłaściwej formie.
W przedstawionej sytuacji Sąd zobligowany był do usunięcia z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, bowiem każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności. Wniosek skarżącego wymaga zatem jego ponownego załatwienia, co wymaga gruntownego rozważenia regulacji zawartej w art. 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. W szczególności Spółka powinna zwrócić uwagę na sformułowanie zawarte w jej art. 3 ust. 3 ab initio, w którym wyróżniono jako jedną z cech podmiotu zobowiązanego jego "utworzenie w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym". Jeżeli przedmiotem działalności adresata wniosku złożonego w trybie art. 21 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, obok przeważającej działalności o charakterze powszechnym, prowadzona jest także inna działalność, nie oznacza to, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 3 powołanej ustawy.
Z powyższych względów WSA Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyło [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że jeżeli przedmiotem działalności adresata wniosku złożonego w trybie art. 21 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, obok przeważającej działalności o charakterze powszechnym, prowadzona jest także inna działalność, nie oznacza to, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 3 powołanej ustawy;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3, 4, 5 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego polegające na nieprawidłowej wykładni tych przepisów poprzez przyjęcie, że z gramatycznej wykładni wymienionych przepisów wynika jednoznacznie, że uprawnienie do wydania decyzji administracyjnej przysługuje w przypadku, gdy odmowa wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego następuje z przyczyn wyraźnie wymienionych w przywołanych wyżej przepisach, a uprawnienie do wydania decyzji odmownej jest przypisane tylko podmiotowi zobowiązanemu w rozumieniu art. 3 ww. ustawy. W konsekwencji tego naruszenia naruszono także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że zaskarżone decyzje mają podstawę prawną w postaci art. 23 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli rozstrzygnięć [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. pod w względem legalności, skutkującym nieuzasadnionym stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji, czym naruszono art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Na wstępie przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, zaprzecza ich istocie i sensowi. Oczywistość naruszenia prawa wyklucza uznanie za rażące naruszenie takiego przepisu, którego treść pozwala na rozbieżne interpretacje zarówno co do wykładni, jak i zastosowania. Odmienność "zwykłego" i rażącego naruszenia prawa wyraża się w odmiennych skutkach procesowych. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) P.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy z wszystkimi tego konsekwencjami. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący.
W rozpoznawanej sprawie nie można zatem przypisać WSA w Gliwicach naruszenia 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., ponieważ w sytuacji, w której Sąd ten uznał, że decyzje wydane przez Spółkę zostały wydane bez podstawy prawnej, ponieważ sprawa nie powinna być załatwiona w formie decyzji -taka decyzja zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wiąże się drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 23 ust. 3, 4, 5 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Podnieść należy, że WSA w Gliwicach prawidłowo uznał, że art. 23 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego zawiera zamknięty katalog czterech przesłanek rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji. Podmiot, do którego wpłynął wniosek: 1) przekazuje informację sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania bez określania warunków ponownego wykorzystywania;
- informuje o braku warunków ponownego wykorzystywania w przypadku posiadania informacji sektora publicznego przez wnioskodawcę;
- składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie;
- odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego (por. A. Piskorz -Ryń, J. Wyporska -Frankiewicz, "Decyzja administracyjna wydawana w postępowaniu o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w wyniku sprzeciwu - zagadnienia wybrane" Kwartalnik Prawa Publicznego Nr 1/2016 s.10-14). Decyzje, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego są wydawane w przypadkach określonych w art. 23 ust. 3-5 powołanej ustawy - określających podstawy odmowy udostępnienia informacji (por. P. Sitniewski, "Ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, Warszawa 2017, s.285). Zamknięty katalog przesłanek pozwalających na wydanie decyzji administracyjnej w sprawach związanych z udostępnianiem informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystywania - oznacza, że niedopuszczalne jest wydawanie decyzji w sytuacji, gdy podmiot, do którego wpłynął wniosek uznaje się za niewłaściwy w sprawie.
Całkowicie niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. W tym zakresie nie budzi wątpliwości, że skarżąca Spółka spełnia przesłanki z ww. przepisu, ponieważ jest podmiotem, którego w 100% udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego, która w oczywisty sposób wpływa dominująco na wybór jej władz. Nadto przedmiot działalności Spółki w postaci świadczenia usług o charakterze przewozu osób w ramach komunikacji miejskiej wskazuje, że są to usługi powszechne, do których ma dostęp nieograniczona liczba osób.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.