Postanowienie NSA z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 754/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 5 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1708/17 o odrzuceniu skargi K.N. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący

Sprawa

sprawy w terminie postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1708/17 odrzucił skargę K.N. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 24 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "PwKAS"), przedstawił K.N. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. K.N. złożyła "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby".

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. poinformował K.N., że przepisy PwKAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Pismem z dnia 26 lipca 2017 r. K.N., powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z niezałatwieniem złożonego przez nią odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi w piśmie z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia spraw, brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji stwierdził, że przedmiotowe zażalenie nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a.

Powyższe pismo stało się przedmiotem skargi K.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła m.in. "nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia skarżącej propozycji pracy" w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Skarżąca zarzuciła również niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności, poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozważając dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie powołał treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stwierdził, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] jest odpowiedzią organu na zażalenie skarżącej wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu przed dniem 1 czerwca 2017 r.) w związku z nierozpoznanie "odwołania od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". Przedmiotowe pismo wyjaśnia, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 K.p.a., to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczne jest jednak ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności. Z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a.

W ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie rozstrzyga też o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Rozpoznanie zażalenia, wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10). Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.N., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa;
2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez nią statusu funkcjonariusza;
3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

1. naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność);
2. naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby;
3. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
4. naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;
5. naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała m.in., że przedłożona jej propozycja zatrudnienia jest indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ niezależnie od tego, czy przyjęłaby tę propozycję, czy odmówiła jej przyjęcia, to zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, który uzyskała na podstawie aktu administracyjnego. Stanowi zatem inny akt lub czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające uznał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza, polegająca na zmianie warunków pełnienia służby (poprzez złożenie propozycji nowych warunków jej pełnienia), stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, złożenie jej propozycji zatrudnienia stanowi wydanie decyzji administracyjnej, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Ponadto wskazała, że w przedstawionej jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji brak jest informacji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służby. Zapisów takich nie ma również w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, niezbędne stało się przypomnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie prowadzą do wniosku, że w ogóle nie odnoszą się one do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W sprawie jest bowiem niesporne, że K.N. [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Otrzymała jedynie propozycję nowych warunków zatrudnienia pismem z dnia 24 maja 2017 r. W związku z powyższym podejmowała różne czynności zmierzające do złożenia jej propozycji służby. Z uwagi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie nierozpatrzenia złożonego przez nią odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia, w dniu 26 lipca 2017 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w trybie art. 37 K.p.a., zażalenie na bezczynność w/w organu. Odpowiedź Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi K.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który, jak wyżej podano, przedmiotową skargę odrzucił.

Wskazać należy, iż w tej sprawie zarówno zarzuty sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie, odnoszą się wyłącznie do kwestii dotyczącej dopuszczalności skargi na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, błędnie przyjmując, że wyżej wymieniona, jako funkcjonariusz Służby Celno – Skarbowej, tego rodzaju propozycję uczyniła przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędne odrzucenie skargi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez ten Sąd naruszone w kontekście przedmiotu zaskarżenia w tej sprawie, którym jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr [...].

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwy sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie uniemożliwia dokonanie oceny merytorycznej ich zasadności i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.