Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1950/07, po rozpoznaniu skargi E. M. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania poświadczenia wyposażenia i warunków lokalowych dla podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniami c,d,e,f, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] sierpnia 2007 r.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
E. M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe E. M. z siedzibą w R., ul. [...], pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. wystąpiła do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z wnioskiem o wydanie poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzonych badań, tj. stacji kontroli pojazdów rodzaju A, B, T, E, o rozszerzonym zakresie badania c, d, e, f.
Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], działając w oparciu o art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm., dalej jako: P.r.d.) oraz art. 104 § 1 kpa poświadczył stronie w części pierwszej decyzji spełnienie wymagań zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów zgodnie z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań przez przedsiębiorców prowadzących podstawową stację kontroli pojazdów rodzaju A, B, T, E, natomiast w części drugiej odmówił wydania poświadczenia do wykonywania badań o rozszerzonym zakresie badania c, d, e, f.
W uzasadnieniu decyzji podał, iż z protokołu oględzin stacji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wynika, że stacja spełnia wymagania pod względem wyposażenia zgłoszone we wniosku, jako podstawowa stacja kontroli pojazdów A, B, T, E/c, d, e, f. Jednak zdaniem organu czym innym jest spełnienie wymagań pod względem wyposażenia, a czym innym nabycie z mocy prawa uprawnień do wykonywania określonych badań. Organ powołał się na art. 83 P.r.d. i w jego ocenie uprawnienia do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem o niektóre badania przypisane okręgowej stacji kontroli pojazdów zachowują jedynie ci przedsiębiorcy, którzy uzyskali je przed wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku -Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808).
Organ wskazał, że stacja kontroli pojazdów w miejscowości D. prowadzona była przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe L.P.G. R. M. Z pisma Starostwa Powiatowego w Płocku nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wynika, że w dniu [...] grudnia 2004 r. przedsiębiorstwo to na podstawie posiadanego ważnego certyfikatu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. (potwierdzającego zgodność wyposażenia i warunków lokalowych dla tej stacji odpowiedniego do zakresu badań A, B, T, E/c, d, e, f) wpisano do rejestru działalności regulowanej. Z powodu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie badań technicznych pojazdów w dniu [...] grudnia 2005 r. Starosta Płocki wykreślił Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe L.P.G. R. M. z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów. W tym samym dniu Starosta Płocki dokonał wpisu do rejestru działalności regulowanej Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego E. M., jako podmiotu wykonującego badania techniczne pojazdów w przedmiotowej stacji kontroli pojazdów w tym samym zakresie co poprzednie przedsiębiorstwo (A, B, T, E/ c, d, e, f), wobec posiadania przez wnioskującego umowy użyczenia przedsiębiorstwa wraz z certyfikatem wystawionym na użyczającego, który to certyfikat zdaniem Starosty Płockiego na podstawie art. 55¹ kc był składnikiem materialnym przedsiębiorstwa.
Dyrektor Transportu Dozoru Technicznego uznał, że E. M. nie nabyła uprawnień do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzonym zakresem badań (małe litery w oznaczeniu badań) gdyż, przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym dają takie uprawnienia przedsiębiorcom, którzy uzyskali uprawnienia do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem o niektóre badania przypisane okręgowej stacji kontroli pojazdów, przed wejściem w życie przepisów wprowadzających ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Przytaczany przez Starostę art. 55¹ kc jest przepisem z zakresu sfery prawa prywatnego, cywilnego, natomiast koncesje, licencje, zezwolenia należą do systemu prawa publiczno-administracyjnego. W ocenie organu uprawnienia z certyfikatu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. wystawionego dla R. M. nie przeszły na E. M. W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności w art. 83 i 83a ustawy Prawo o ruchu drogowym, naruszenie przepisów art. 19-21 i art. 76 i 107 kpa; oraz naruszenie przepisów art. 64 ust. 1 oraz art. 65, 66, 70 i 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem odwołującej, z treści uzasadnienia decyzji wynika, że stacja spełniała na dzień wydania decyzji przez organ I instancji wymagania pod względem wyposażenia, jako podstawowa stacja kontroli pojazdów oznaczone literami A, B, T, E \ c, d, e, f. Podkreśliła, iż art. 83 ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób przejrzysty i precyzyjny określa kompetencje organów administracji publicznej do rozstrzygania spraw w niej uregulowanych stanowiąc tym samym o ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie do tego przepisu działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Organem właściwym do prowadzenia rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów jest starosta właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem. Wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa oświadczenie wynikające z art. 83a ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ rejestrujący (starosta) w zakresie tych kompetencji może stosownie do postanowień ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dokonać wpisu lub wydać decyzję o jego odmowie oraz wydać zakaz wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Zasady wyżej wymienione obowiązują również w sytuacji zmiany przepisów, jak również w przypadku zmiany podmiotu ubiegającego się o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów. W ocenie odwołującej - zgodnie z art. 83 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym - Dyrektor TDT jest uprawniony wyłącznie do wydawania w drodze decyzji poświadczeń zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Natomiast nie posiada on uprawnień ustawowych do kontroli wpisów w rejestrze przedsiębiorców prowadzonym przez starostę, a tym bardziej do podważania ich legalności, zaś fakt nieuznania wpisu do rejestru prowadzonego przez inny organ nie może stanowić podstawy prawnej odmowy wydania poświadczenia o którym mowa w art. 83 ust. 4 w zw. z ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Minister Transportu decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 kpa i art. 83 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że wpis na listę przedsiębiorców wykonujących działalność regulowaną (jaką jest prowadzenie stacji kontroli pojazdów) ustawodawca uzależnił od spełnienia konkretnych warunków, spełnionych w czasie wydawania decyzji i trwających podczas jej ważności. Podkreślił też, że przesłanki przewidziane w ustawie Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do zindywidualizowanej osoby przedsiębiorcy, a zgodnie z art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wykonywać działalność regulowaną, jeżeli spełnia warunki określone przepisami ustawy wprowadzającej tę działalność regulowaną.
Zdaniem organu poświadczenie wydawane jest dla przedsiębiorcy, a nie dla stacji kontroli pojazdów. Dlatego też, Dyrektor TDT rozpatrując wniosek strony o wydanie poświadczenia obowiązany jest zebrać materiały i dowody oraz dokonać analizy złożonego wniosku pod względem, czy dany przedsiębiorca spełnia określone ustawą przesłanki, a więc czy jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku. E. M. do wniosku o wydanie poświadczenia dołączyła zaświadczenie nr [...] wydane przez Starostę Płockiego w dniu [...] grudnia 2005 r. potwierdzające wpis przedsiębiorcy do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów, jako podstawowa stacja kontroli pojazdów uprawniona do przeprowadzania badań rodzaju A, B, T, E rozszerzonego o badania c, d, e, f oraz Certyfikat Instytutu Transportu Samochodowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdzający, iż stacja kontroli pojazdów PUH L.P.G. D. prowadzona przez R. M. spełnia wymagania w zakresie wyposażenia i warunków lokalowych określonych dla stacji kontroli pojazdów A, B, T, E / c, d, e, f. Certyfikat ten utracił ważność w dniu [...] sierpnia 2007 r.
W ocenie organu odwołująca nie nabyła uprawnień do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzonym zakresem badań (małe litery w oznaczeniu badań), ponieważ na podstawie umowy użyczenia uzyskała do używania stację kontroli pojazdów, tj. budynek wraz z wyposażeniem, nie nabyła natomiast uprawnień, które przysługiwały osobiście użyczającemu. Podkreślił, iż obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidują dwa typy stacji kontroli pojazdów tj. podstawową i okręgową bez konstrukcji mieszanych, a nie przewidują możliwości prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji podstawowej, któremu udzielanoby prawa do przeprowadzania niektórych badań zastrzeżonych dla stacji okręgowej. Jedynie wyjątkowy charakter regulacji przejściowej (przepisów wprowadzających ustawę o swobodzie działalności gospodarczej) na zasadzie odstępstwa od obecnie obowiązującego modelu umożliwił przedsiębiorcom prowadzącym podstawowe stacje kontroli pojazdów z rozszerzonym zakresem badania dalsze prowadzenie działalności w dotychczasowym zakresie. Regulacja ta dotyczy tylko i wyłącznie tych przedsiębiorców, którzy posiadali zezwolenie starosty na prowadzenie takiej działalności wydane przed dniem wejścia w życie tych przepisów, tj. przed dniem 21 sierpnia 2004 r. Jak podkreślił organ adresatem tychże przepisów jest przedsiębiorca, nie zaś przedsiębiorstwo, a ponieważ E. M. prowadząca działalność gospodarcza pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe, nie posiadała takiego zezwolenia starosty, to przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej nie mają do niej zastosowania.
Zdaniem organu Dyrektor TDT był zobowiązany do odmowy wydania poświadczenia uprawniającego stronę do wykonywania badań o rozszerzonym zakresie, zaś poświadczenie wystawiane jest po dokonaniu sprawdzenia stacji kontroli pojazdów i ma ścisły związek z bezpieczeństwem ruchu drogowego oraz stanowi dowód tego, że działalność podmiotu, któremu poświadczenie zostaje udzielone spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa i nie zagraża porządkowi publicznemu. Natomiast poświadczenie określające zakres badań, do wykonywania których uprawniony jest przedsiębiorca jest dokumentem, na podstawie którego starosta dokonuje wpisu przedsiębiorcy do ewidencji przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 20 kpa poprzez wydanie przez Ministra Transportu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji mimo istniejących przesłanek jej uchylenia w postaci braku właściwości rzeczowej po stronie Dyrektora TDT do rozstrzygania kwestii legalności wpisów dotyczących podmiotów w rejestrze przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów, przy wydawaniu poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych, o których mowa w art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym; sprzeczność istotnych ustaleń organów wynikającą z protokółu kontroli stacji z treścią wydanego rozstrzygnięcia w postaci wydania decyzji o odmowie wydania poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych w sytuacji, gdy stacja spełniała wymagania pod względem technicznym dla stacji o rozszerzonym zakresie badań -art. 77, 107 kpa; naruszenie prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zapis ustawy wyraźnie i precyzyjnie odnosi się do stacji, a nie przedsiębiorcy czy też przedsiębiorstwa oraz że uprawnienia te nie przechodzą na następców prawnych.
W uzasadnieniu skargi podała, że Minister Transportu w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić kwestię właściwości rzeczowej organów do rozstrzygania o legalności wpisów do rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów, gdyż to przesądza o dalszych kwestiach, tj. czy organ wydający poświadczenie zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań wpisanego do rejestru jest uprawniony do kwestionowania tych wpisów w oparciu o art. 83 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Skarżąca powołała się również na art. 20 kpa, wskazując, że zakres działania organu pierwszej instancji wynika z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 marca 2001 r. w sprawie nadania statutu Transportowemu Dozorowi Technicznemu (Dz. U. Nr 16, poz. 184), zmienionego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 września 2003 r. (Dz. U. Nr 178, poz. 1746) oraz, że tenże zakres działania ustalony statutem pozostaje w zgodności z pojęciem dozoru technicznego określonym ustawą o dozorze technicznym. W tej kwestii skarżąca odniosła się do treści § 4 ww. statutu oraz do treści art. 2 ustawy o dozorze technicznym. Jej zdaniem w sprawach dotyczących stacji kontroli pojazdów mają odpowiednio zastosowanie art. 83 ust. 4 i ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dotyczące poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców, prowadzących stacje kontroli pojazdów.
W ocenie skarżącej, poświadczenie, o którym mowa w art. 84 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dotyczy jedynie badania stanu technicznego w zakresie spełniania przez stację kontroli pojazdów wymagań przedmiotowych przewidzianych rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów (Dz. U. Nr 40, poz. 275), a nie może obejmować spraw podmiotowych dotyczących wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów, które zastrzeżone są wyłącznie do kompetencji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem.
Zdaniem skarżącej, kompetencje Dyrektora TDT nie wynikają z czynności kontrolnych wykonywanych w ramach art. 83b P.r.d., które w ramach nadzoru nad stacjami przypisane są staroście. Skarżąca stwierdziła, że zarówno przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie nadania statutu TDT nie dają temu organowi kompetencji do rozstrzygania spraw podmiotowych, dotyczących wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów oraz określania, czy dany podmiot nabył czy też nie uprawnienia do prowadzenia danej działalności gospodarczej, jako działalności regulowanej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe przepisy w sposób precyzyjny uprawnienia te ograniczają tylko do spraw technicznych. W ocenie skarżącej, doszło więc do przekroczenia kompetencji w zakresie właściwości rzeczowej organów, co według niej skutkuje wadą zaskarżonych decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Ponadto skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji w protokole stwierdził, iż stacja spełnia wymagania we wnioskowanym przez przedsiębiorcę zakresie, a jednocześnie wydał decyzję administracyjną odmawiającą poświadczenia tychże warunków. W jej ocenie było to nieuprawnione.
Skarżąca zarzuciła również sprzeczność istotnych ustaleń organów administracji z ich ostatecznymi rozstrzygnięciami, co w jej opinii narusza w sposób rażący przepisy art. 83 ust. 3 pkt 5 oraz ust. 4 P.r.d. a także art. 77, 80, 107 kpa., wskazując, iż organ niesłusznie przyjął, że regulacja dotyczy tylko i wyłącznie tych przedsiębiorców, którzy posiadali zezwolenie starosty na prowadzenie takiej stacji przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej ustawodawca w sposób jasny i precyzyjny określił, iż zezwolenie starosty na wykonywanie badań o rozszerzonym zakresie wydane przed dniem wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy stacji (rozumianej jako stacja kontroli pojazdów), a nie przedsiębiorcy czy też przedsiębiorstwa.
Skarżąca powołała się na art. 83 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wskazała, że skoro w przedmiotowej sprawie nastąpiło ważne nabycie stacji kontroli pojazdów i nie doszło do zmiany, w sensie technicznym, stanu faktycznego stacji, to nowy właściciel ma prawo korzystać, ze stacji w takim zakresie jakim ją nabył, a zaskarżona decyzja pozbawia go jako przedsiębiorcę prawa uzyskania poświadczenia w zakresie uprawnień stacji, niezbędnych do wykonywania działalności w zakresie rozszerzonym.
Zatem powinna ona uzyskać poświadczenie warunków lokalowych i sprzętowych stacji w zakresie podanym we wniosku, natomiast wydana decyzja powinna jedynie poświadczać warunki techniczne stacji, a nie wkraczać w kompetencje organu prowadzącego rejestr działalności regulowanej.
Dodatkowo, skarżąca przedstawiła dwie odpowiedzi Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Transportu: z dnia [...] lipca 2006 r. na interpelację poselską nr [...] w sprawie stacji kontroli pojazdów oraz z dnia [...] lipca 2007 r. na interpelację poselską nr [...] w sprawie pobierania opłat przez Transportowy Dozór Techniczny.
Minister Transportu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Podał, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Wpis na listę przedsiębiorców wykonujących działalność regulowaną jaką jest prowadzenie stacji kontroli pojazdów ustawodawca uzależnił od konkretnych warunków, spełnionych w czasie wydawania decyzji i trwających podczas jej ważności. Organ podkreślił, że przesłanki przewidziane w ustawie Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do zindywidualizowanej osoby przedsiębiorcy. Dyrektor TDT, rozpatrując wniosek strony o wydanie poświadczenia, obowiązany jest zebrać materiały i dowody oraz dokonać analizy złożonego wniosku pod względem, czy dany przedsiębiorca spełnia określone ustawą przesłanki, a więc czy jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku.
Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 20 kpa oraz naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym organ stwierdził, że adresatem i właścicielem prawnym Certyfikatu jest inny podmiot niż skarżąca. W ocenie organu niemożliwym jest więc przychylenie się do interpretacji skarżącej, że przejęcie stacji zobowiązuje właściciela do uzyskania na niego wydanych dokumentów zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle obecnie obowiązujących przepisów powołanej ustawy, do prowadzenia stacji kontroli pojazdów niezbędne jest uzyskanie poświadczenia wydanego przez Dyrektora TDT, a ponadto rozszerzenia kwalifikacji stacji do przeprowadzania kontroli technicznej pojazdów (małe litery w oznaczeniu badań) zostały zastąpione kwalifikacją stacji jako podstawowej lub okręgowej. Wskazał, że certyfikaty jak i zezwolenia są to prawa o charakterze administracyjnym dotyczące przedsiębiorcy a nie należące do przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym. W ocenie organu nie sposób twierdzić, iż z chwilą przejęcia przedsiębiorstwa w drodze czynności cywilnoprawnej, osoba przejmująca staje się automatycznie podmiotem certyfikatu czy zezwolenia a zatem, że dochodzi tą drogą do przeniesienia praw i obowiązków o charakterze publicznym.
W ocenie organu również podniesiony przez skarżącą zarzut przekroczenia przez Dyrektora TDT swojej właściwości jest nieuzasadniony, bowiem organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Organ wskazał, że jeśli z załączonych dokumentów powziął on wiadomość, iż strona w świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawniona do prowadzenia stacji kontroli pojazdów o rozszerzonym zakresie badania, to był zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami, a więc do odmowy wydania poświadczenia uprawniającego stronę do wykonywania badań o rozszerzonym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy, jakie są kompetencje Transportowego Dozoru Technicznego w zakresie istotnym dla rozpoznania sprawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r., o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.) dozorem technicznym są określone ustawą działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych.
Dozór techniczny jest wykonywany przez jednostki dozoru technicznego. Jedną z takich jednostek jest Transportowy Dozór Techniczny (TDT) (art. 42 ust. 1 cyt. ustawy).
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 marca 2001 r. w sprawie nadania statutu Transportowemu Dozorowi Technicznemu określa w § 4 jaki jest zakres działania TDT. Stosownie do postanowień tego przepisu do zakresu działania TDT należy wykonywanie zadań określonych w art. 44 ustawy z dnia 21 grudnia 2002 r. o dozorze technicznym, a w szczególności m.in.:
- wykonywanie dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi wymienionymi w art. 44 pkt 1 ww. ustawy, oraz innymi urządzeniami technicznymi podlegającymi dozorowi TDT na podstawie odrębnych przepisów,
- wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego.
W przypadku stacji kontroli pojazdów zgodnie z przepisem art. 83 ust. 3 pkt 5 oraz ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym Dyrektor TDT poświadcza w drodze decyzji zgodność wyposażenia i warunków lokalowych z wymogami odpowiednio do zakresu przeprowadzonych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów. Poświadczenie powyższe wydaje się po dokonaniu sprawdzenia stacji kontroli pojazdów. Szczegółowe wymagania w stosunku do stacji kontroli pojazdów określone są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne (Dz. U. Nr 40, poz. 275).
Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że decyzja Dyrektora TDT jest decyzją poświadczającą określony stan faktyczny tj. czy stacja podlegająca sprawdzeniu spełnia wymagania dotyczące wyposażenia i warunków lokalowych określone w odpowiednich przepisach szczególnych. Natomiast do zakresu kompetencji tego organu nie należy rozstrzyganie, jakiego rodzaju badania techniczne jest uprawniona wykonywać określona stacja kontroli pojazdów, a jedynie potwierdzenie czy jest ona przygotowana lokalowo i sprzętowo do ich przeprowadzenia.
Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów (art. 83 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Dla podjęcia takiej działalności konieczne jest spełnienie przez przedsiębiorcę szczególnych warunków określonych przez przepisy dotyczące tej działalności i uzyskanie wpisu w rejestrze działalności regulowanej (art. 64 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej Dz. U. Nr 173, poz. 1807). Warunki te zostały określone w art. 83 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jedynym warunkiem - o charakterze proceduralnym - uzyskania przez przedsiębiorcę wpisu do rejestru działalności regulowanej jest złożenie przez niego oświadczenia o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania tej działalności (art. 65 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Treść tego oświadczenia została określona w art. 83a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zawiera ono m.in. stwierdzenie o spełnieniu warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów, określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Wpis do rejestru jest jedynie czynnością materialno-techniczną i ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W rezultacie to nie wpis kreuje dla danego przedsiębiorcy uprawnienie do wykonywania działalności regulowanej, gdyż uprawnienie to powstaje z mocy samego prawa, po spełnieniu określonych warunków.
Organem właściwym do prowadzenia rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów jest starosta właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem (art. 83a ust. 1 powołanej ustawy.). Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności (art. 70 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).
A zatem organ prowadzący rejestr działalności regulowanej jest nie tylko organem rejestrowym, lecz również organem, do którego zadań (i kompetencji) należy sprawowanie kontroli, a także nadzoru w zakresie podejmowania i wykonywania określonej działalności regulowanej. Przedmiot kontroli przeprowadzonej w trybie ww. artykułu stanowi ustalenie spełnienia bądź też niespełnienia przez przedsiębiorcę materialnych warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej. Z mocy art. 83b ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta sprawuje nadzór nad stacjami kontroli pojazdów i w jego ramach może wydać decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca m.in. złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 83a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym niezgodnie ze stanem faktycznym. Czynności kontrolne mogą być powierzone przez starostę Dyrektorowi Transportowego Dozoru Technicznego w drodze porozumienia (art. 83b ust. 3 cyt. ustawy). Porozumienie takie pomiędzy wskazanymi podmiotami nie zostało jednak zawarte.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż tylko starosta w ramach swoich zadań nadzorczych był uprawniony do kontroli, czy skarżąca może prowadzić podstawową stację kontroli pojazdów przeprowadzającą niektóre badania techniczne, które zgodnie ze zmianami w ustawie Prawo o ruchu drogowym od 22 sierpnia 2005 r. mogą wykonywać okręgowe stacje kontroli pojazdów.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż w tej sprawie Starosta Płocki, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, już na etapie wpisu do rejestru działalności regulowanej Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego E. M. jako podmiotu wykonującego badania techniczne pojazdów w przedmiotowej stacji kontroli pojazdów w rozszerzonym zakresie tj. w takim samym zakresie co poprzednie przedsiębiorstwo, wobec posiadania przez skarżącą umowy na użyczenia przedsiębiorstwa wraz z certyfikatem wystawionym na użyczającego - R. M., który to certyfikat na podstawie art. 55¹ kc był składnikiem materialnym przedsiębiorstwa, dokonał sprawdzenia, czy skarżąca jest uprawniona do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów w rozszerzonym zakresie badań c, d, e, f.
Natomiast Dyrektor TDT, wobec braku stosownego porozumienia, nie był uprawniony do badania, czy skarżąca nabyła uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane powyżej przepisy ograniczają uprawnienia tego organu do spraw technicznych, a to oznacza, że po przeprowadzeniu sprawdzenia danej stacji kontroli pojazdów organ, w drodze decyzji, potwierdza ustalony stan faktyczny, poświadczając zgodność wyposażenia i warunków lokalowych z wymogami określonymi we wskazanym powyżej rozporządzeniu, bądź też odmawia wydania takiego poświadczenia, gdy zgodność taka nie będzie zachodzić. Z tych względów uznać należy, iż organ pierwszej instancji nie był uprawniony do podważania w tym trybie wpisu w rejestrze regulowanej działalności gospodarczej.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązująca w prawie administracyjnym zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione, doznaje ograniczeń. W doktrynie prawa administracyjnego wyodrębnia się tzw. rzeczowe akty administracyjne. Są to akty skierowane co prawda do indywidualnie określonego adresata, ale odnoszące się do rzeczy i wiążące także określonych prawem następców adresata aktu bądź nawet każdorazowego posiadacza danej rzeczy.
W przypadku stacji kontroli pojazdów decyzja, której przedmiotem jest orzeczenie o spełnieniu bądź niespełnieniu wymagań dotyczących wyposażenia i warunków lokalowych danej stacji, jest decyzją poświadczającą określony stan faktyczny, ustalony po dokonaniu sprawdzenia stacji. Decyzja ma zatem imiennie określonego adresata - przedsiębiorcę, zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 kpa, ale odnosi się do stacji, której dotyczy.
Dlatego też w art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym znalazł się zapis o stacji posiadającej zezwolenie. Zgodnie z nim podstawowa stacja kontroli pojazdów może przeprowadzać badania techniczne pojazdów w rozszerzonym zakresie, jeżeli stacja posiadała zezwolenia starosty na wykonywanie tych badań przed dniem wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Celem tego przepisu jest uwzględnienie stacji kontroli pojazdów, które już pracują oraz zabezpieczenie interesów dotychczas działających stacji. Stacje te posiadają bowiem wyposażenie wykraczające poza zakres wymagany dla podstawowej stacji kontroli pojazdów, co związane jest z poniesieniem określonych nakładów na wyposażenie stacji.
W rozpoznawanej sprawie dla przedmiotowej stacji kontroli pojazdów został wydany certyfikat zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji z warunkami technicznymi, a także zezwolenie na przeprowadzenie badań technicznych. Stacja ta, jako materialny składnik przedsiębiorstwa, w wyniku umowy użyczenia została przyjęta przez skarżącą. W ramach tej umowy nie doszło do zmiany statusu i charakteru stacji. Zmiana podmiotu prowadzącego stację nie spowodowała utraty dotychczasowych uprawnień przez stację. Utrata tych uprawnień może nastąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego bądź po upływie ważności poświadczenia (odpowiednio certyfikatu).
Skoro w przedmiotowej sprawie nastąpiło ważne pod względem prawnym nabycie stacji kontroli pojazdów i nie doszło do zmiany, w sensie technicznym, stanu faktycznego stacji, to w ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca ma prawo korzystać ze stacji w takim zakresie w jakim ją nabyła.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż rozstrzygając w niniejszej sprawie organ naruszył wynikającą z art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji jest bowiem zupełnie odmienne od przedstawionego przez ten organ w dwóch odpowiedziach na interpelacje poselskie sporządzonych przed datą wydania decyzji.
W odpowiedzi na interpelację z dnia 7 lipca 2006 r. organ podał, że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej i przekazanie prowadzenia stacji kontroli pojazdów nowemu podmiotowi nie powoduje utraty uprawnień stacji kontroli pojazdów, jakie nabyła ona na podstawie dotychczasowych przepisów. Przekazanie tej samej stacji nowemu podmiotowi powoduje po stronie tego podmiotu obowiązek dokonania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów zgodnie z art. 83a ustawy Prawo o ruchu drogowym, z uwzględnieniem danych nowego przedsiębiorcy.
Natomiast w odpowiedzi na interpelację z dnia [...] lipca 2007 r. organ zajął stanowisko, że decyzja, której przedmiotem jest orzeczenie o spełnieniu bądź niespełnieniu wymagań dotyczących wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów, jest decyzją poświadczającą określony stan faktyczny. Treść powyższych odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na całkowitą zmianę poglądów organu wyrażoną w zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie. Organ, pomimo powoływania się przez skarżącą na powyższe stanowisko, nie przedstawił żadnego uzasadnienia zmiany swoich poglądów prawnych. Powoduje to uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa, zwłaszcza gdy zważy się na charakter interpelacji poselskich i odpowiedzi na nie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj:
- art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm), przez zastosowanie tego przepisu i błędną jego wykładnię polegające na przyjęciu, że przepis ten dotyczy zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej oraz, że stacje kontroli pojazdów mogą posiadać zezwolenie;
- art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm), przez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd przyjął, iż przedsiębiorca który uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej w dacie [...] grudnia 2005 r. posiadał poświadczenie zgodności wyposażenia i warunków lokalowych na skutek użyczenia przedsiębiorstwa wraz z certyfikatem;
- art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1808), przez ich nie zastosowanie,
- art. 8 kpa, przez przyjęcie, że Minister Transportu podważył zaufanie obywateli do organów Państwa przez udzielenie odpowiedzi na interpelacje poselskie sporządzonych przed datą wydania decyzji w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów.
W ocenie organu certyfikaty jak i zezwolenia są to prawa o charakterze administracyjnym, odnoszące się do osoby przedsiębiorcy. Przejęcie zaś przedsiębiorstwa nie powoduje przejścia uprawnień wynikających z tychże certyfikatów, czy zezwoleń. Z brzmienia art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że to przedsiębiorca, a nie stacja obsługi" musi posiadać poświadczenie, a zatem nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że certyfikat stanowi składnik materialny przedsiębiorstwa.
Autor skargi kasacyjnej odnosząc się do powołanego w zaskarżonym wyroku art. 55¹ k.c., wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, iż zaliczanie do składników przedsiębiorstwa zezwoleń, koncesji oraz licencji jest kontrowersyjne, gdyż są to indywidualne akty administracyjne wydane dla konkretnych podmiotów. Z chwilą zbycia przedsiębiorstwa w drodze czynności cywilnoprawnej, nabywca nie staje się podmiotem tychże licencji, czy zezwoleń. Uzyskanie ich przez nabywcę może nastąpić tylko w trybie administracyjnym. Zaznaczył, iż w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na art. 55² kc stanowiący, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba, że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o wszystkie czynności przenoszalne w trybie czynności cywilnoprawnej. W rezultacie zbycie przedsiębiorstwa jest przypadkiem jedynie sukcesji cywilnoprawnej, a więc obejmuje jedynie te składniki przedsiębiorstwa, które są regulowane prawem cywilnym. Zatem zbycie przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi koncesja, licencja lub zezwolenie bez zmiany odpowiedniej decyzji administracyjnej, może obejmować tylko niektóre jego składniki, to jest z wyłączeniem koncesji, licencji i zezwoleń (dr Artur Nowacki, Artur Czaprowski "Przejście koncesji, licencji i zezwoleń przy zbyciu przedsiębiorstwa" publ. Temidium nr 3, październik 2007 r.)
W skardze kasacyjnej wskazano także, iż przedsiębiorcy, którzy posiadali zezwolenie starosty wydane przed 21 sierpnia 2004 r. mogli prowadzić stacje kontroli pojazdów na podstawie tegoż zezwolenia. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808, ze zm.): zezwolenia, licencje i zgody na wykonywanie działalności gospodarczej udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zachowują ważność do dnia upływu terminu, na który zostały udzielone. Przedsiębiorców, którzy w dniu wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej posiadają ważne zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej, określonej w ustawach, o których mowa m. in. w ustawie Prawo o ruchu drogowym, wpisuje się z urzędu do rejestru działalności regulowanej, określonego w tych ustawach zgodnie z zakresem zezwolenia.
W obecnie obowiązującym stanie prawnym przewidziane są dwie kategorie stacji kontroli pojazdów: podstawowe i okręgowe, ustawodawca zrezygnował z konstrukcji mieszanej tj. stacji podstawowej, która posiada niektóre uprawnienia stacji okręgowej.
Przedsiębiorcy, którzy rozpoczynają działalność w zakresie badań technicznych po wejściu w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej muszą zatem dokonać wyboru co do zakresu swojej działalności między stacją podstawową a okręgową. Dyrektor TDT może poświadczyć zgodność wyposażenia i warunków lokalowych stacji ze stosownymi rozszerzeniami jedynie tym przedsiębiorcom, którzy już posiadali zezwolenie starosty wydane przed dniem 21 sierpnia 2004 r. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nie chodzi tu o posiadanie przez przedsiębiorcę zezwolenia starosty w ogóle, ale o posiadanie zezwolenia starosty wydanego przed dniem 21 sierpnia 2004 r.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podano, że poświadczenie wyposażenia wydawane przez dyrektora TDT nie jest aktem administracyjnym wiążącym także następców adresata aktu. Przepisy prawa o ruchu drogowym wyraźnie stanowią, że to przedsiębiorca ma posiadać określone wyposażenie. Wynika z tego, że poświadczenie jest skierowane do przedsiębiorcy, a nie do stacji kontroli pojazdów. Co więcej, z art. 83 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wynika by poświadczenie było przenoszalne.
Autor skargi kasacyjnej podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że wpis do rejestru jest jedynie czynnością materialno-techniczną i ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W rezultacie to nie wpis kreuje dla danego przedsiębiorcy uprawnienie do wykonywania działalności regulowanej, gdyż uprawnienie to powstaje z mocy samego prawa, po spełnieniu określonych warunków. Podkreślił jednak, iż w niniejszej sprawie kluczowe jest, kiedy wpis został dokonany. E. M. rozpoczęła działalność gospodarczą w chwili gdy przepisy już nie przewidywały stacji kontroli pojazdów podstawowych z rozszerzeniami c, d, e, f. Zatem niemożliwe jest poświadczenie wyposażenia w takim zakresie, jak żądała skarżąca.
W skardze kasacyjnej podkreślono także, iż celem prac legislacyjnych nad art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ruchu drogowym było zabezpieczenie interesów przedsiębiorców prowadzących stacje, a nie jak wskazuje Sąd pierwszej instancji interesów stacji, gdyż te są przedmiotem, a nie podmiotem.
Nie można zatem zgodzić się z się z twierdzeniem Sądu, iż zmiana podmiotu prowadzącego stację nie spowodowała utraty uprawnień przez stację, bowiem stacja nigdy żadnych uprawnień nie posiadała. Uprawnienia, na które wskazuje Sąd miał przedsiębiorca R. M., który został wykreślony wobec zaprzestania działalności. Natomiast tychże uprawnień już nie nabyła E. M., gdyż podjęła działalność gospodarczą pod rządami zmienionych przepisów. Natomiast gdyby R. M. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, to zachowałby swoje uprawnienia z mocy przepisów przejściowych.
Błędnie zatem został zastosowany art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż określa on jedynie w jaki sposób i na czyj koszt przeprowadzane jest badanie techniczne, natomiast nie wskazuje na przedsiębiorcę. Dopiero art. 83 ust. 3 powołanej ustawy, wskazuje jakie warunki musi spełnić przedsiębiorca, aby mógł prowadzić stację kontroli pojazdów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z przepisu tego wynika zatem, że to przedsiębiorca a nie stacja ma posiadać odpowiednie poświadczenie. Tym samym przejęcie stacji przez inny podmiot - innego przedsiębiorcę nie powoduje przejścia wymaganego przez art. 83 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy poświadczenia na przejmującego stację przedsiębiorcę.
W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji pominął przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 12004 r. Nr 173, poz. 1808), w szczególności art. 73 ust. 1 i 3. Właśnie te przepisy wprowadziły granicę czasową dopuszczającą prowadzenie stacji kontroli pojazdów podstawowej z rozszerzeniami na niektóre rodzaje badań. W przedmiotowej sprawie zastosowanie tych przepisów ma kluczowe znaczenie, odpowiada bowiem na pytanie czy E. M. może prowadzić stację kontroli pojazdów zgodnie ze złożonym przez siebie wnioskiem czy też nie.
Wskazany powyżej art. 73 ust. 3 stanowi, że przedsiębiorców, którzy w dniu wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj w dniu 21 sierpnia 2004 r. posiadają ważne zezwolenie na wykonywanie działalności gospodarczej wpisuje się z urzędu do rejestru działalności regulowanej. Skoro E. M. nie posiada zezwolenia starosty wydanego przed tą datą, to nie może skutecznie domagać się poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z rozszerzeniami cdef. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1878/07.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 kpa Minister Infrastruktury wskazał, że organy administracyjne w przedmiotowej sprawie zajmowały jasno określone stanowisko, zarówno w niniejszej sprawie jak i w analogicznych sprawach. Natomiast czym innym jest interpelacja poselska, do której poseł ma prawo wynikające z ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199 z późn. zm). Odpowiedź na Interpelację poselską w żadnym razie nie stanowiła wypowiedzi organu administracyjnego w sprawie E. M. Odpowiedź na interpelację poselską nie stanowi ani wiążącej wykładni prawa, ani też nie była stanowiskiem organu w przedmiotowej sprawie. Ponadto odpowiedź na interpelację nie stanowiła odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego. Dlatego nie można przyjąć, że Minister Transportu naruszył dyspozycję art. 8 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808 ze zm.) badanie techniczne pojazdu przeprowadzane było w stacji kontroli pojazdów posiadającej zezwolenie starosty. Zezwolenie określało rodzaj i zakres wykonywanych przez nią badań technicznych. Wyróżniało się następujące rodzaje stacji:
- stacje kontroli pojazdów – przeprowadzające badania obejmujące sprawdzenie oraz ocenę prawidłowości działania poszczególnych zespołów i układów pojazdu, zwłaszcza pod względem bezpieczeństwa jazdy i ochrony środowiska;
- okręgowe stacje kontroli pojazdów – przeprowadzające badania co do zgodności z warunkami technicznymi autobusu, którego dopuszczalna prędkość na autostradzie i drodze ekspresowej wynosi 100 km/h, pojazdu odpowiednio przystosowanego lub wyposażonego zgodnie z przepisami o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, pojazdu przystosowanego do zasilania gazem, pojazdu zarejestrowanego po raz pierwszy za granicą (przed rejestracją w kraju), pojazdu zabytkowego, pojazdu marki "SAM" oraz pojazdu skierowanego na badania techniczne przez organ kontroli ruchu drogowego lub starostę.
Obowiązujące wówczas przepisy dopuszczały możliwość upoważnienia przez starostę w wydanym zezwoleniu stacji kontroli pojazdów prowadzących badania opisane w pkt 1 do wykonywania niektórych badań należących do okręgowych stacji kontroli pojazdów (art. 83 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym).
W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807) z mocy art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym badanie techniczne jest przeprowadzane na koszt właściciela pojazdu przez:
- podstawową stację kontroli pojazdów – w zakresie:
- sprawdzenia oraz oceny prawidłowości działania poszczególnych zespołów i układów pojazdu, w szczególności pod względem bezpieczeństwa jazdy i ochrony środowiska,
- badań technicznych, o których mowa w lit. a/ oraz niektórych badań technicznych, o których mowa w pkt 2, jeżeli stacja posiadała zezwolenie starosty na wykonywanie tych badań wydane przed dniem wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej;
- okręgową stację kontroli pojazdów – w zakresie badań technicznych określonych w pkt 1 lit. a/ oraz w zakresie badań co do zgodności z warunkami technicznymi autobusu, którego dopuszczalna prędkość na autostradzie i drodze ekspresowej wynosi 100 km/h, pojazdu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych, pojazdu przystosowanego do zasilania gazem, pojazdu zarejestrowanego po raz pierwszy za granicą (przed rejestracją w kraju), pojazdu zabytkowego, pojazdu marki "SAM", pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym, pojazdu skierowanego na badania techniczne przez organ kontroli ruchu drogowego lub starostę oraz pojazdu sprowadzonego z zagranicy i noszącego ślady uszkodzeń lub którego stan techniczny wskazuje na naruszenie elementów nośnych konstrukcji pojazdu, mogących stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Jednocześnie dotychczasowy ust. 2 art. 81, w myśl którego starosta wydawał zezwolenie na przeprowadzenie badań technicznych pojazdów przedsiębiorcy spełniającemu warunki określone w pkt 1–7 przepisu, uzyskał nową następująca treść: "Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów." Jak wynika z porównania dotychczas obowiązujących przepisów regulujących działalność związaną z prowadzeniem stacji kontroli pojazdów z przepisami obowiązującymi od dnia 21 sierpnia 2004 r., tj. w brzmieniu po nowelizacji, jedną z wprowadzonych zmian była likwidacja zezwoleń starosty na prowadzenie badań technicznych pojazdu przez stacje kontroli pojazdów. Konsekwencje wynikające z likwidacji zezwoleń przewidziane zostały w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl tego przepisu zezwolenia, licencje i zgody na wykonywanie działalności gospodarczej udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zachowują ważność do dnia upływu terminu, na który zostały udzielone.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż stacja kontroli pojazdów w miejscowości Drobin prowadzona była przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe L.P.G. R. M.. W dniu [...] grudnia 2004 r. przedsiębiorstwo to na podstawie posiadanego ważnego certyfikatu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. (potwierdzającego zgodność wyposażenia i warunków lokalowych dla tej stacji odpowiedniego do zakresu badań A, B, T, E/c, d, e, f) wpisano do rejestru działalności regulowanej. Z powodu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie badań technicznych pojazdów w dniu [...] grudnia 2005 r. Starosta Płocki wykreślił Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe L.P.G. R. M. z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów. W tym samym dniu Starosta Płocki dokonał wpisu do rejestru działalności regulowanej Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego E. M., jako podmiotu wykonującego badania techniczne pojazdów w przedmiotowej stacji kontroli pojazdów w tym samym zakresie co poprzednie przedsiębiorstwo (A, B, T, E/ c, d, e, f), wobec posiadania przez wnioskującego umowy użyczenia przedsiębiorstwa wraz z certyfikatem wystawionym na użyczającego. Certyfikat ten został wydany w dniu [...] sierpnia 2004 r. na okres 3 lat. Następnie E. M. pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. wystąpiła do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z wnioskiem o wydanie poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzonych badań, tj. stacji kontroli pojazdów rodzaju A, B, T, E, o rozszerzonym zakresie badania c, d, e, f.
Wskazać zatem należy, iż rozpoznając wniosek skarżącej zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji skoncentrowały się na zagadnieniu, czy certyfikat Instytutu Transportu Samochodowego wydany Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu L.P.G. R. M. został nabyty przez E. M. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe na podstawie umowy użyczenia przedsiębiorstwa. Jednakże ani organy ani Sąd nie zwróciły uwagi, iż w/w certyfikat został wydany w Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu L.P.G. R. M. w dniu [...] sierpnia 2004 r. na okres trzech lat i wygasł w dniu [...] sierpnia 2007 r.
Wprawdzie E. M. wniosek o udzielenie poświadczenia złożyła w dniu [...] czerwca 2007 r., a więc przed upływem terminu ważności certyfikatu, jednakże decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie wydania poświadczenia podjęta została już po upływie okresu jego ważności, tj. w dniu [...] sierpnia 2007 r.
W związku z powyższym, rozważania dotyczące przenaszalności lub nieprzenaszalności uprawnień z certyfikatu, który wygasł okazują się bezprzedmiotowe. Słusznie zatem autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że dla wydania poświadczenia, o którym stanowi art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wystarczającym było, aby przedsiębiorca posiadał poświadczenie zgodności wyposażenia i warunków lokalowych odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań na skutek przejęcia w drodze umowy cywilnoprawnej przedsiębiorstwa wraz z certyfikatem. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem tego, że prawa z certyfikatu wygasły z upływem jego ważności i tym samym E. M. prowadząca podstawową stację kontroli pojazdów, o której mowa w art.83 ust.1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie mogła uzyskać poświadczenia do wykonania badań przypisanych stacji okręgowej (art.83 ust.1 lit.b). Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu -art.83 ust.1 lit. a jest zasadny.
Za trafny uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego - art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że do zakresu kompetencji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego należy jedynie sprawdzenie i potwierdzenie, czy stacja kontroli pojazdów jest przygotowana pod względem lokalu i sprzętu do przeprowadzenia badań technicznych bez odniesienia do podmiotu prowadzącego stację, czyli do przedsiębiorcy. W pierwszej kolejności wskazać tu należy, że działalność w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa i uzyskania wpisu w rejestrze działalności gospodarczej (art.83 ust.2 Prawa o ruchu drogowym). Wymogi, jakie ma spełniać przedsiębiorca prowadzący stację kontroli pojazdów zostały określone w art.83 ust.3 wymienionej wyżej ustawy. Jednym z nich jest posiadanie przez przedsiębiorcę poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań. Poświadczenie, o którym stanowi art.83 ust.3 pkt 5 ustawy ma ścisły związek z bezpieczeństwem ruchu drogowego i stanowi dowód tego, że działalność podmiotu, któremu poświadczenie zostało wydane spełnia wymagania określone przepisami prawa. Należy zwrócić uwagę, że wskazany powyżej art. 83 ust. 3 określa wymogi, które musi spełnić przedsiębiorca, aby mógł prowadzić stację kontroli pojazdów. Nie można interpretować punktu 5 ust. 3 art. 83 w oderwaniu od zdania 1 tego przepisu. Każdą normę prawną należy odczytywać zgodnie z jej brzmieniem wynikającym z treści całej normy, a nie jej poszczególnych punktów. Przy takiej interpretacji przepisu art. 83 ust. 3 należy dojść do wniosku, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego przed wydaniem poświadczenia, o którym stanowi art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy ma obowiązek sprawdzenia, czy przedsiębiorca jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie poświadczenia. Z treści przepisu art. 83 ust. 3 zd.1 ustawy w sposób jasny wynika, że dotyczy wymogów stawianych przedsiębiorcy, a nie stacji kontroli pojazdów. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu ! instancji, że organ udzielający poświadczenia ma ograniczyć się tylko do sprawdzenia wyposażenia kontrolno- pomiarowego i warunków lokalowych gwarantujących wykonywanie badań technicznych pojazdów w odpowiednim zakresie, czyli ma potwierdzić określony stan faktyczny w oderwaniu od osoby przedsiębiorcy, dla którego poświadczenie jest wydawane.
Nietrafny jest natomiast zarzut pominięcia przez Sąd pierwszej instancji uregulowań zawartych w art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej ze względu na to, że przepis ten - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie miał zastosowania.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając trafność zarzutu naruszenia prawa materialnego, na podstawie art.188 P.p.s.a uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury i uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznał skargę E. M. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] września 2007 r., nr [...].
Skarga ta jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżone decyzja mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skoro bowiem certyfikat Instytutu Transportu Samochodowego wydany Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu L.P.G. R. M. utracił ważność z dniem [...] sierpnia 2007 r., to z tym dniem wygasły wszelkie uprawnienia z niego wynikające, w tym uprawnienie do prowadzenia badań technicznych w rozszerzonym zakresie. A zatem w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie znajdował zastosowania art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, na który powoływała się skarżąca w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Możliwość prowadzenia przez podstawowe stacje kontroli pojazdów badań w zakresie przewidzianym dla okręgowych stacji kontroli pojazdów istnieje tylko w przypadku, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie, a skoro prowadzona przez E. M. stacja kontroli pojazdów nie posiada zezwolenia, o jakim mowa w tym przepisie, to poświadczenie przez organ zgodności wyposażenia i warunków lokalowych na potrzeby prowadzenia badań technicznych pojazdów w zakresie wykraczającym poza wyznaczony w art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, byłoby niezgodne z wymienionymi regulacjami prawnymi i nieuzasadnione, co powoduje oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.