Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 466/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" [...]. Powyższy wyrok zaskarżył w całości.
W skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania:
- 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się zaniechaniem uchylenia zaskarżonych decyzji i błędnym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., w konsekwencji błędnej aprobaty naruszeń przez organ art. 7 k.p.a, w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegających na:
- a) błędnym zaaprobowaniu wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz pominięcia przez organ wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, zmierzających do ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, tj.
- - czy liczba pojazdów uprzywilejowanych we flocie skarżącego jest wystarczająca do prawidłowego wykonywania przewozów spornego specyfiku,
- - czy konieczne jest zapewnienie w transporcie pojazdów zastępczych na wypadek awarii,
- - jak uprzywilejowanie spornych pojazdów wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym,
- b) błędnym zaaprobowaniu arbitralnej konkluzji, iż obecna liczba pojazdów uprzywilejowanych, którymi dysponuje skarżący jest wystarczająca do zrealizowania transportu radiofarmaceutyku, podczas gdy z dokumentów przedstawionych w toku sprawy jednoznacznie wynika, że zwiększyła się liczba zrealizowanych przez niego [pic]dostaw, a liczba samochodów znajdujących się w jego flocie, jest niewystarczająca przy aktualnym zapotrzebowaniu dostarczanego specyfiku, a nadto skarżący zaproponował dowody w tej materii, co zostało przez organ pominięte, co czyni powyższą konkluzję arbitralną i przedwczesną,
- c) błędnej ocenie, iż właściwie został wyważony interes skarżącego i interes społeczny polegający na dążeniu do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla uczestników, podczas gdy rozstrzygnięcie ze względu na de facto nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego - ma charakter całkowicie arbitralny, a co najmniej przedwczesny, a do tego owo "wyważenie interesu" ograniczyło się do lakonicznej wypowiedzi organu,[pic]
- 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art, 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., przejawiające się zaniechaniem uchylenia zaskarżonych decyzji i błędnym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., w konsekwencji błędnej aprobaty naruszeń przez organ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., który nie przeprowadził rozprawy administracyjnej oraz zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, a także zaniechał podstawowych ustaleń faktycznych i zastosowania nieznanej w procedurze administracyjnej zasady zwolnienia organu od poczynienia ustaleń faktycznych, ze względu na inne toczące się postępowanie, choć organ ten nie zawiadomił strony, by istniały fakty znane mu notoryjnie,
- 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., przejawiające się zaniechaniem uchylenia zaskarżonych decyzji i błędnym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., w konsekwencji błędnej aprobaty naruszeń przez organ art. 7 k.p.a. wz. z art. 75 § 1 zd. l i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a w zw. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, podczas gdy kwestie podnoszone przez skarżącego - w szczególności ocena, czy aktualna liczba pojazdów uprzywilejowanych będących w jego dyspozycji jest wystarczająca do transportu radiofarmaceutyku - wymagały wiadomości specjalnych,[pic]
Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wniesionej do sądu I instancji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu o nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz przekazanie sprawy organowi administracji celem ponownego rozpatrzenia. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna nie mogła doprowadzić do uwzględnienia środka zaskarżenia.
W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, 78 § 1 i 2, art. 81 i 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Zarzuty odnoszą się do postępowania dowodowego – skarga kasacyjna wraz z jej uzasadnieniem podnoszą kwestię niedokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zarzuty te zostaną zatem rozpoznane łącznie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a.
Pozostałe wskazane w skardze kasacyjnej przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniania wniosków dowodowych stron (art. 78 § 1 k.p.a.) oraz odesłania do przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.). Przepisów tych Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Innymi słowy uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a.
Mając na uwadze podniesione zarzuty zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może jednak usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne.
W niniejszej sprawie WSA w Warszawie trafnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organu administracji. Przeprowadziły one bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.). Wezwały również skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 79 a § 1 K.p.a. do przedłożenia dowodów na potwierdzenie okoliczności wskazywanych we wniosku.
Nie budzi wątpliwości w świetle zasad procedury administracyjnej ujętej w K.p.a., że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy administracyjnej niewątpliwie powinno być dominującym celem każdego postępowania, w szczególności postępowania dowodowego. Sam organ nie zawsze będzie jednak mógł obiektywnie wyjaśnić wszystkie okoliczności. Organy administracji nie mogą być obarczane obowiązkiem poszukiwania dowodów w nieograniczonym zakresie i podważających ich własne ustalenia. Nałożony na organy administracyjne obowiązek zebrania z urzędu wszystkich dowodów i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - nie ma więc charakteru absolutnego, a ciężar dowodu spoczywa także na stronie postępowania. Ma to szczególne znaczenie w przypadku prowadzenia postepowania z wniosku strony i na jego rzecz. Bierność strony, jak również brak jej reakcji na wezwanie organu o przedstawienie dodatkowych dowodów w sprawie na podstawie art. 79 a K.p.a. sprawia, że nie można było zarzucić organom naruszenia przepisów istotnych z punktu widzenia kompletności materiału dowodowego.
Zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Przypomnieć należy, ze podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiący, że pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że organ wydający zezwolenie musiał sprawdzić jakie zadania spoczywają na jednostce występującej o wydanie zezwolenia, ale także i to, czy pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Budowa i treść analizowanego przepisu, a zwłaszcza wskazane w nim warunki nakładają na organ udzielający zezwolenia obowiązek zbadania jakie obowiązki spoczywają na wnioskodawcy na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że z art. 53 ust. 1 pkt 12 P.r.d. wynika konieczność rozważenia jakie zadania spoczywają na jednostce występującej o wydanie zezwolenia, a także czy proponowany do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazd samochodowy jest faktycznie i bezpośrednio używany do działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
Z akt sprawy wynika, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przewozie radiofarmaceutyków do ośrodków radiologicznych w Polsce. Ten związek chemiczny, stosowany w diagnostyce i lecznictwie, z upływem czasu ulega rozpadowi, wobec czego konieczne jest możliwie jak najszybsze dostarczenie go, a co za tym idzie niezbędne jest uprzywilejowanie pojazdu, który zajmuje się jego przewozem. Z ustaleń organu wynika, że w dacie składania wniosku wszczynającego postępowanie przed organami administracji publicznej, tj. [...] lipca 2017 r., skarżący posiadał [...] samochody uprzywilejowane w ruchu drogowym na mocy uprzednio wydanych decyzji. Wskutek złożonego wniosku, organ zwrócił się z prośbą do wnioskodawcy o nadesłanie szczegółowego uzasadnienia wniosku, które wskazywałoby na konieczność zwiększenia liczby pojazdów uprzywilejowanych. Niezbędne było bowiem ustalenie, czy do realizacji zadań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego (transport radiofarmaceutyku) konieczne jest posiadanie kolejnego pojazdu.
Organ administracji zwrócił się również do jednostek, które korzystały z radiofarmaceutyków w celu ustalenia na ile zwiększył się transport wykonywany przez wnioskodawcę. Z odpowiedzi udzielonych przez jednostki wynikało, że nie zwiększyła się częstotliwość i ilość wykonywanych przejazdów. Część jednostek nie potwierdziła korzystania przez nie z transportu wnioskodawcy w celu dostarczenia ww. środków. Na podstawie powyższych dowodów, zarówno organ, jak i WSA uznały, że nie wystąpiła potrzeba zwiększenia ilości pojazdów uprzywilejowanych przez wnioskodawcę.
Również Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem. Z przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie dowodów w sprawie wynika, że ilość przejazdów samochodami uprzywilejowanymi jest mniejsza niż ilość posiadanych przez niego takich samochodów (na podstawie danych z czerwca 2017 r.).
Słusznie zatem stwierdził WSA, że w niniejszej sprawie organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a decyzja odpowiada kryterium racjonalności w ramach luzu decyzyjnego podejmowanej decyzji. Polemika skarżącego kasacyjnie z poszczególnymi ocenami zawartymi w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie mogła przynieść zamierzonego efektu, bowiem ocena legalności zakwestionowanej decyzji została dokonana przez Sąd I instancji prawidłowo. Rację ma oczywiście Skarżący twierdząc, że ustalenie prawdy obiektywnej jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Jednakże w dobrze pojętym interesie strony jest jej współdziałanie z organem w celu szybkiego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W ocenianej sprawie nie można uznać, że organ nie wypełnił należycie swoich procesowych obowiązków. Organ prowadził korespondencję ze stroną, wyjaśniał zaistniałe wątpliwości, wystąpił do podmiotów kooperujących ze Skarżącą.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, ponadto w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego. Podkreślić nadto należy, że w uzasadnieniu rozpoznanej skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazano wpływu zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy i ograniczono się wyłącznie do ogólnikowych stwierdzeń.
Skarżący zarzucając, że organ administracji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego nie wyjaśnił na jaką konkretnie okoliczność takie postępowanie powinno być przeprowadzone, albo która konkretnie okoliczność wzięta pod uwagę przez organ nie została należycie udowodniona. Zarzucając zaś, że Sąd pierwszej instancji "tendencyjnie pominął lub pomniejszał wagę dowodów korzystnych dla strony", nie wskazał, który konkretnie dowód (dowody) został przez ten Sąd niewłaściwie oceniony. Nie wskazał też, który z dowodów jest według niego korzystny i został pominięty lub nienależycie oceniony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. [pic][pic][pic]